食品安全社会共治中行业协会的法律地位及制度建构
摘 要 食品行业协会是我国食品安全社会共治的重要主体，食品行业协会的培育与发展能够推动政府部门食品安全监管模式转变，弥补市场信息不对称的缺陷并防止政府权力异化。目前，我国食品行业协会的作用机制没有真正形成，政府、行业协会、企业以及消费者之间的关系尚未理顺，制约着行业协会的价值实现。因此，本文认为有必要立法明确食品行业协会的日常监管职责，通过制度建构，将政府的一部分权力委托授权给行业协会，充分激发食品行业协会的对食品安全的监管积极性。
关键词 食品安全 社会共治 行业协会
作者简介：陈梦婷，华东理工大学法学院法学硕士，研究方向：经济法;黄超，浙江大学光华法学院硕士研究生，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.061
2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》将食品安全社会共治作为一项重要原则加以明确。食品安全社会共治是充分利用所有社会实体的力量参与食品安全治理，克服单一政府监管模式的弊端，其核心要义为“社会协同”与“公众参与”。社会共治的主体包括企业、政府与第三方监管力量，行业协会则是第三方监管力量中的重要一环。本文以行业协会为研究对象，分析其在食品安全治理中的地位和作用，对相关法律制度的构建进行研究，以期为我国食品安全治理工作提供理论指导。
一、食品安全社会共治中行业协会的法律地位与作用
食品行业协会是我国食品安全社会共治的重要主体。所谓行业协会是指，在同一领域具有共同利益的公司或企业联合组成的组织，通过分享信息、交流建议实现互相保护，并共同建立和维护本行业内通用的规定或标准。①在我国，行业协会从性质上说属于社会团体范畴。在食品安全领域，行业协会是指从事食品行业的市场主体为维护自身和行业利益而依法组成的具有独立的法人资格的社会组织，其具有充分的自治性和互益性，能够在食品安全社会共治中发挥重要作用。
行业协会是市民社会进行自我管理的重要形式。从经济效益的角度看，行业协会的创立有效减少了交易成本，为市场主体的发展提供便利。从社会治理的角度看，行业协会弥补了政府与市场同时失灵时在治理层面上的主体空缺，为食品安全社会共治提供又一层保障。虽然食品行业协会的职能在我国新修订的《食品安全法》第九条中进行了表述，但在制度层面上仍未予以细化和落实，在实践层面上也未起到有效的现实作用。根据对一些上海中小食品企业的调查发现，企业认为行业协会的作用非常有限，仅为收取会费及组织一些会议，在某种程度上反而成为企业的负担。这种现象的产生，反映出市场主体对行业协会的定位存在较大偏差。是以，正确认识食品行业协会在食品安全社会共治中的地位和作用显得尤为必要。
行业协会作为第三方监管力量具有重要的作用，是食品安全社会共治必不可少的主体之一。一方面，它通过协助政府监管食品安全，缓解政府监管压力，从而化解政府资源有限性与食品安全复杂性之间的矛盾;另一方面，它通过自觉地进行行业管理，解决企业间利益冲突，实现行业健康发展。具体来说，行业协会在食品安全社会共治中的作用表现在以下几个方面：
一是食品行业协会有助于推动政府部门食品安全监管模式的转变。在食品安全领域，正确处理政府、市场以及社会三者之间的关系，关键在于明确政府权力与市场调节的界限，充分发挥市场的自我调节作用。同时，加强社会监督，引导公众、媒体，培育第三方主体参与食品监管，发挥行业协会的自我监督管理作用。因此，实现食品安全社会共治的根本途径是，调整政府在保障和监督管理食品安全方面的职能，通过职能转变促进在食品治理领域行政监管体系的革新。具体来说，在治理食品安全过程中，改变政府“一揽天下”的局面，明晰政府行政监管保障食品安全的地位及其作用，形成政府、市场同社会一同保障食品安全的社会共治格局。
二是食品行业协会能够弥补市场信息不对称的缺陷。供给方和需求方在食品安全信息上的严重不对称是我国发生的众多食品安全事故的重要原因之一。食品信息具有隐蔽性的特征，食品生产加工过程中的全部真实信息均由生产经营者掌握，消费者没有可靠的渠道能够获得这些食品信息，而仅能根据产品宣传及外包装来做简单的判断和认定。此外，在科技进一步发展的当下，食品安全问题已从最简单的用肉眼能识别（如变质、发霉）演变到需要通过一定的检测识别（如添加防腐剂等），甚至到如今的需要病患累积和深度检测才能识别（如2008年三聚氰胺事件以及2011年瘦肉精事件）。此类食品违法行为，消费者不仅在购买时无法辨别，在消费过程中也难以感知和判断，而只有在食品安全事件爆发时才能获得警示，其后果是市场自身优胜劣汰机制的失灵。食品行业协会拥有信息优势，利用其对食品生产、经营各个环节以及其他方面的信息优势，对本行业在国内外市场的发展趋势进行调研，可以为政府制定食品行业标准、资格审查体系等内容提供建议和支持。
三是食品行业协会能够防止政府权力异化。食品安全问题复杂多元，一方面，食品行业自身在食品供应、生产加工和经营销售中存在食品污染和不正当竞争问题;另一方面，政府在行政监管上也存在很多缺陷和不足。比如，政府追求部门利益、地方政府权力异化等现象依然普遍存在。例如包庇问题企业，导致问题食品流入市场，最终出现在消费者的餐桌上。因此，有必要引入第三方组织食品行业协会来弥补“政府失灵”的缺陷，克服行政監管权力异化倾向。食品行业协会在考虑本行业利益的前提下，代表协会成员向政府提出必要的建议和需求，对政府监管食品安全的各个环节进行监督，起到事前预防和事中制约的作用，推进政府决策公开化，从而使政府决策更加科学、规范和民主，促进食品行业的健康发展。
二、行业协会在食品安全社会共治中存在的问题
当前我国食品行业协会履行监管职能的状况不容乐观。新《食品安全法》中要求食品行业协会要发挥建立健全行业规范、奖惩机制以及提供食品安全信息、技术等服务等作用。②但从现状看，促成我国食品行业协会在食品安全社会共治中发挥积极作用的机制没有形成，政府、行业协会、企业以及消费者之间的关系没有理顺，这制约着行业协会作用的有效发挥，体现在以下几个方面：
一是管理体制混乱，监管职能认识不清。目前我国主要有两种形式的食品行业协会，一种是自发型行业协会，另一种是体制内行业协会。在我国，主要承担行政部门委托事项，由国家机关发起设立的体制内行业协会占大多数，该类型食品行业协会的权力主要来自于政府，受政府制约，按照政府指令办事，对自身的监管职能认识不清，为成员服务的意识薄弱。自发型的食品行业协会，权力来自于成员，代表着成员的利益，真正为协会成员服务，其内部也有自己的一套管理体制，但这类食品行业协会在我国数量不多，发展也不够成熟，在制定行业标准、提供技术支持方面都力不从心。总之，不论是哪种类型的食品行业协会，都缺乏科学的管理体制，对自身的监管职能没有系统的认识，从而影响对食品安全的监管。
二是信息交流功能的缺失。充分的信息交流与分享需要建立在公平公正公开的平台之上。而自发型食品行业协会容易偏袒维护协会成员的利益，在某些情况下不仅不能起到协助政府监管的职能，而是反其道而行之，为获取暴利而欺瞒政府以使问题食品流入市场，最终导致行业混乱，食品问题频发。在处理内部成员企业之间的关系上，行业协会常也会偏袒某些成员企业，导致食品行业协会的工作不透明，影响成员企业间的信息交流和分享。食品行业协会的成立初衷应该是为了协调好政府、行业经营者与消费者之间的关系问题，任何的偏袒都将影响行业协会的公信力，削弱协会在促进不同主体间信息交流方面的作用，进而增加协会在进行其他工作时的障碍。
三是缺乏约束食品行业协会监管方式的法律机制。民生无小事，食品安全社会共治是一项关系到民生的重大工程，需要从食品安全治理的主体、方式、责任和其他各项制度等方面加以规范。推进食品安全社会共治，地方政府需要发挥主导作用，承担对食品安全的监管总责，引导和监督食品行业经营者规范从事食品生产和经营，引入行业协会参与食品安全执法检查，发挥好消费者权益保障的防线作用。当下我国建立约束食品行业协会其监管方式的法律机制，亟需解决以下三个问题：第一，如何进一步培育行业协会使其发挥积极作用，以减轻政府监管日益增长的压力。第二，如何转包政府监管行为和方式，恰当处理政府同社会、市场之间关系，以顺应食品行业协会发展的需要。第三，如何明确食品安全行业协会的法律责任，以实现权责利的统一。③
三、我国食品行业协会在社会共治中的制度构想
我国食品行业协会如何有效发挥其作用的关键是明确其监管职能，从而科学合理的服务于成员企业，以缓解我国政府部门在食品安全方面的监管压力，实现对食品安全的有效保障。我国食品行业协会在社会共治中的制度构想主要包括两个方面：
一是立法明确食品行业协会的日常监管职责。借鉴美国、韩国的食品行业协会发挥作用的经验：例如，韩国食品卫生法用专章规定食品卫生协会及其职责：1.对食品工业进行调查和研究;2.检验并测试食品、食品添加剂及其原材料;3.指导食品生产经营者改进制造、加工食品、食品添加剂的设备。④此外，食品行业协会还能通过支持成员企业的设备、工艺，并在食品生产、加工、销售等环节配备专业人员进行技术指导来发挥其监管作用。因此，我国有必要立法进一步明确食品行业协会的监管职责，具体设想包括：第一，制定行业标准。我国食品行业协会可以根据食品安全长远发展的需要，参照国内外相关行业标准，结合我国食品行业领域的具体情况，制定本行业内的质量规范、技术规范和产品标准。第二，开展技术指导和企业人才培训。组织开展成员单位之间的技术协作和经济协作，对企业的经营管理进行指导，帮助企业开展食品安全人才培训。第三，开展食品认证。行业协会可以制定行业规则，对本行业内的农产品进行自主认证，增加食品竞争力，给消费者带来更多选择。第四，开展食品信息交流传播职能。食品行业协会可以组织进行市场调研，掌握国内外市场动态，搜集、传递信息，为本行业成员企业的经济效益提高提供信息服务。食品行业协会向政府反映生产者的愿望与要求，维护本行业的合法权益的同时，协助政府部门对食品安全问题进行规制，促进企业公平竞争。
二是出台相应制度，将一部分权利委托或授权给食品行业协会，赋予其一定的监管权激发行业协会的监管积极性。政府可以通过赋予行业协会对食品企业资质审查、证照签发、食品认证等职能，吸纳行业协会参与社会共治，从而缓解政府的监管压力。传统的行政监管模式重审批、轻监管，重事前监管、轻事中与事后监管。繁琐的实质审批许可制度不仅降低了食品行业的准入效率，也增加了政府的監管成本，造成“政府事事要管却又事事管不好”的局面。因此，在食品安全社会共治的格局下，政府应简放政权，审批形式由实质审批向形式审批转变，将审批程序中的审查、评估、认证等环节逐渐交由独立的第三方机构运作，而政府的主要任务是加强对第三方组织的监管，这不仅能够提高评估认证的公正性，也能减轻政府的监管压力。⑤
注释：
①Bryan A. Garner （Editor in Chief）. Black"s Law Dictionary， West Group， ST. Paul， MINN， 1999， the 7 Edition.
②全国人民代表大会常务委员会2015年4月24日通过的《食品安全法》（主席令第二十一号）第九条。
③⑤邓刚宏.构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径.南京社会科学.2015（2）.
④浙江省标准化研究院编译.韩国食品卫生新法规.北京：中国计量出版社.2009.
参考文献：
[1]王璐宁.论食品安全社会公众监管模式的完善.法制与社会.2012（17）.
[2]华园静、闵丹.论我国食品安全的社会共治之路.法制与社会.2015（8）.
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