农村食品配送机制的探索与实践

近年来，城市食品安全体系已日趋完善，而农村和城乡结合部的食品安全监管始终是工商部门监管的薄弱环节。《食品安全法》关于食品行业自律、食品生产者建立先进管理规范、统一配送的经营方式等规定，为解决农村食品安全问题提供了新的思路和方向。福建省宁德市蕉城区工商局从2007年开始尝试通过行政指导方式，整合并规范农村食品物流配送主体，构建农村食品配送机制。经过不断探索与实践，目前已初步构建起较为完善的农村食品配送机制。

一、实施农村食品配送机制的必要性

宁德市蕉城区下辖2个街道办事处、14个乡镇，人口约43万，其中农村人口占总人口的50％，农村食品消费占全区每年副食品成交量一半以上，平均每天需有20辆车参与配送，日配送量10万元左右。蕉城区农村食杂店的商品90％以上来自城区副食品批发市场。目前，蕉城区共有772家食杂店，大型批发企业达20多家，这些企业本身用1至2台送货车把货物送到农村，一些小型批发企业为争夺市场也用专车进行送货，具备进行食品配送客观条件，但目前食品配送环节的混乱迫切需要对配送企业进行规范。当前蕉城区农村流通领域食品存在的问题使实施食品配送尤为必要。

一是农村农民文化素质不高影响他们接收食品安全信息的能力和识假辨假的能力。二是农村农民消费群体消费观念和维权意识不强。三是农村食品安全监管相对薄弱。由于各方面的客观原因使相关职能部门无法经常深入农村实施有效的日常监管，存在监管盲区。因此，单纯依靠农民去抵制不合格食品和改变生活习惯是有一定难度的。而提高农民的消费维权意识是一项长期工作，不可能一蹴而就。工商部门当前对农村食品安全监管存在的现实困难局面不可能迅速得到改善。而《食品安全法》也对工商部门流通领域食品安全监管提出更高的要求。因此，进行食品源头的监管是目前最切合实际的方法，要实现源头的监管，采用食品配送方式则是最直接最有效的监管方法。

二、农村食品配送机制的特征与作用

所谓的农村食品配送机制是指在工商行政管理部门行政指导下，以市场为主导，由副食品行业商会牵头组织，依法制定食品配送企业的准入条件，食品批发企业达到该条件要求的，可向工商部门申请成为食品配送企业，获得向农村食品经销网点运送食品的资格，获得资格的配送企业的配送车标上统一的标志向农村配送货物。其特征主要有：

一是具有依法行政性。农村食品配送机制的运行、准入门槛以及擅自配送企业的查处完全是按照现有法律法规来设计的，符合《食品安全法》的规定。二是具有行政指导性。在工商部门的行政指导下，以市场为主导，由工商部门依法设立相应的条件和制度，指导批发企业完善自身的各项制度，进行柔性监管。三是具有行业自律性。农村食品配送机制是由副食品行业商会牵头组织的，食品配送企业向商会交纳一定金额的保证金。保证不进行违法经营活动，否则由商会没收保证金。四是具有创新发展性。农村食品配送机制是在实践中总结发展起来的，是创新结果。在实践中，需要根据不断更新的法律法规和现代科技和物流事业的发展，对农村食品配送机制及时做出的改正和完善。

农村食品配送机制的作用，一是有利于实现源头监管。加强食品源头性批发市场的监管，能够达到缩小监管面。提高监管执法效能。二是有利于形成多赢局面。这种以市场为主导的配送模式，既发挥了龙头企业“货正源清”的食品质量把控优势。保证了配送食品价格的实惠，也使农村食品市场食品配送规范有序，防止恶意竞争。同时，更有利于政府及有关部门加强农村食品市场监管，降低行政成本，形成多方共赢的局面。三是有利于树立典型示范户。实行食品配送机制后，由食品配送企业首先按法律法规建立起了各项制度，给了其他食品经营户一个示范学习典型，一些企业如果要想进入食品配送的行列，就必须按规定完善制度，提高经营水平，这就促进市场的良性发展。四是有利于改善农村饮食消费环境，促进了新农村建设。农村食品经营店得到保证货源，依托配送企业大规模采购等优势，挤压了非正规渠道食品的市场份额，迫使经营户自觉接受配送食品。同时有效地杜绝了假冒伪劣商品，改善了农村居民消费结构。

三、农村食品配送机制的构建

(一)配送主体

确立统一的准入条件：1，具备合法企业主体资格2，具备完整的食品合格证明资料，3，具备符合规定标准的电子台帐，4，具备食品批发企业的所需资金和规模，5，具备一定的经营经验和良好信誉度。由工商部门按照标准对企业进行审查。

(二)配送对象

农村的食杂店、集贸市场、超市为重点配送对象，2008年蕉城区工商局将配送对象扩展到了驻军、学校。

(三)配送渠道

在食品配送机制运行中，主要实行“倒查”方式规范配送渠道。一是规范在册的配送企业，通过实行“倒查”，督促安装专门的批发软件，提供电子打印供货单。标注统一配送标志，并落实各项制度：二是规范非配送企业，对这些企业所配送食品没有建立台帐的给予立案查处，要求其参照配送企业标准安装软件，健全制度，建立电子台帐，经资格审查符合配送资质，方能从事食品配送业务；三是取缔无照配送窝点，通过“倒查”方式，掌握无照配送的食品批发窝点的线索。从而顺藤摸瓜取缔该窝点。

(四)配送制度

1，进货制度，严把进货关。按照《食品安全法》的要求建立食品进货查验记录制度等企业配送相关制度，做到统一制度，统一标准，统一配送，统一做法，统一验收。先后引导企业建立：(1)进货商品索证管理制度，(2)进货验收备案制度，(3)进货食品质量承诺制度，(4]重要食品协议准入制度，(5)散(裸)装食品管理制度。

2，供货制度，严把食品质量关。按要求配送企业统一安装专门开发的批发软件，统一电脑打票，便于农村食杂店建立台帐，实现与省工商局商管系统对接：凡是未经电脑开据的供货单，食杂店应给予拒绝接受货物，基层工商所片段长在巡查时发现未经电脑开据供货单的食品，检查其是否建立台帐，来源是否清楚，否则依照相关法律法规处理。对于过期或变质商品和经有关职能部门鉴定为不合格的商品，应及时清理下柜。

3，退货制度。要求企业严格按照《食品安全》的规定建立退货制度，对于经检测为不合格的商品、假冒伪劣商品要立即停止销售；已销售的，限期公告召回。建立临界商品销售区，明示保质期，让消费者明明白白消费。商品存在严重危及人体健康、人身财产安全的隐患，应当实行紧急召回。对于不召回的食品配送企业依照《食品安全法》等相关法规予以处理，并取消配送资格。

(五)配送企业的自律管理

《食品安全法》第7条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识”。因此，应用行政指导来推动食品配送机制运行是个十分有效的办法。根据蕉城区工商局的经验，由蕉城区副食品商会牵头对

食品配送企业进行自律管理，定期与不定期召开协调会，了解配送企业的困难与存在问题，找出现行机制中存在的问题和漏洞。一是通过构建“企业之家”活动扶持食品配送企业发展壮大，扩大配送网络，使其成为农村食品销售的主渠道。二是增强对电子台帐软件的使用，组织配送企业软件操作人员的培训。三是实行保证金制度，每个被确定为配送企业的要按企业的规模缴纳一定质量保证金。如果配送过程中出现违法行为的，由商会对配送企业交纳的保证金进行相应处理，增强配送企业自我约束能力。四是向副食品商会提供食品安全的宣传材料，由工商部门配合副食品商会向广大企业进行食品安全知识方面的宣传。

(六)工商部门外部和内部规范

1，对外部食品配送企业的规范。首先重点加强引导，全面建立食品电子台帐，实现“全覆盖、全运行”目标，使各方逐渐统一到政府主导、工商牵头、企业参与、经营者响应的层面上来，极大推动了食品配送工作的开展；其次结合片段长责任制，对配送企业实施定期检查。确定每月必须巡查一次，并做好检查记录。对台帐建立不清，检测报告收集不齐的企业，及时进行督促指导：第三，引导配送企业杜绝恶意竞争和行业垄断行为。不可利用配送的优势地位，抬高商品价格，食杂店可自主选择配送企业和配送食品。

2，对内部工商工作机制的规范。一是将《食品安全法》、《特别规定》、《无照经营查处取缔办法》等法律法规的适用问题进行研究探讨，并对一线执法干部进行培训，为执法提供法律保障。二是定期与不定期督查工商所食品监管工作情况，实行“所所联动”、“所队联动”，确保配送工作的连续性和有效性；三是将配送工作纳入基层工商所监管范畴，列入年终绩效考核，作为检验干部监管能力的重要依据。

四、农村食品配送机制的实施与完善

(一)农村食品配送机制的建立

城市批发市场经营户众多、配送方式杂乱。如果成立统一的农村食品物流配送中心，存在两个难题：一是将会打破原有的利益关系，会给原有的市场结构造成冲击，增加配送工作的阻力；二是容易产生垄断经营行为，从而造成商品价格抬高，损害农村消费者利益。对此，燕城区工商局加强行政指导，深入企业阐明加强农村食品监管的目的和食品配送市场发展的必然趋势。同时副食品批发市场经营户也因为农村食品配送成本大，利润空间小，但又为了占有市场，不能舍弃这块“鸡肋”，因此对农村食品配送工程积极响应，通过磨合引导，经营者的意愿逐渐统一到政府主导、企业配合、市场运作的层面上来，促进了农村食品配送工作的顺利开展。

(二)农村食品配送机制的运行

在食品配送机制运行过程中，也曾一度出现反弹现象，一方面是经营者对建立电子台帐存在抵触心理，另一方面是片段长对食品经营户台帐监督检查有所削弱。为了解决出现食品配送机制运行过程中出现的问题，蕉城区工商局及时召开“完善食品配送机制专题会议”，对一年来食品配送机制运行情况进行总结和梳理，对存在的问题进行深入的探讨并提出了对策。一是加大宣传《食品安全法》、《特别规定》等法律法规，使维护食品安全意识深入人心，成为经营户自觉的行动；二是加大基层所片段长巡查力度，实行定期与不定期检查食品台帐建立情况，使食杂店建立台帐和配送企业按制度配送成为日常行为而不放松；三是改进索证索票和建立台帐方法，对食品经营户因文化程度低或其他原因无法记台帐问题，要求改“记”为“贴”，将打印的供货清单直接贴到进货台帐上。四是发挥农村12315维权联络员“一岗双责”作用，对流动的无照配送经营户在第一时间与基层工商所联系，加大对违法配送窝点进行查处。五是发挥环三都澳联合执法机制作用，联合周边兄弟县(市)区工商部门对这些异地流动配送的企业进行备案监管。

(三)农村食品配送机制的完善

在2008年处置“问题奶粉”事件过程中，农村食品配送机制发挥重要作用，迅速杜绝了“问题”奶粉流向农村，为确保农村的消费安全立下汗马功劳。在未来的发展中，还必须不断完善：一要落实科学发展观，立足工商职能，按照国家工商总局对食品安全工作提出的要求，结合实际来发展完善农村食品配送机制。二要认真研究《食品安全法》以及将来不断更新的有关食品安全的法律法规和政策决定，不能使农村食品配送机制与现行法律法规冲突，要使农村食品配送机制有一定的突破，更符合现实监管的需要。三要保持创新意识，更新观念，即要始终关注农村人民的需要，解决人民群众最关心、最直接的切身利益问题，促进新农村建设；同时改革自身的监管手段，是农村食品配送机制不断适应新形势下社会发展的需要。四要突出社会参与，共同监管，让社会各界和相关部门了解支持农村食品配送机制，让更多的政府部门参与进来。实现对农村食品安全的全方位监管。五要积极总结，虚心借鉴学习。目前食品配送机制在全国其他地方也在实施。我们要学习他们先进的做法，来提高完善自身的农村食品配送机制。六要进一步完善法律法规，对农村食品配送机制在法律法规上得以确认和支持。

农村流通领域食品市场监管是工商部门工作的重要内容，《食品安全法》的颁布实施更是明确和强化了这个职责。蕉城区工商局在流通领域食品市场的监管中，认真贯彻落实科学发展观，按照国家工商总局“四个统一”和“四化”工作要求，积极探索和完善农村食品配送机制，三年来未发生一起农村食品安全事故，农村关于食品投诉纠纷也下降30％，农民对食品安全状况的满意度明显提高，对工商部门工作表示高度的支持和拥护。但是。随着社会的发展，我们仍然会面对各种各样的新情况、新问题和新挑战，需要我们不断去完善发展农村食品配送机制，达到长效监管的最终目的。

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