全面从严治党背景下党内法规建设存在的问题及对策

[摘 要] 加强党内法规建设对于全面从严治党至关重要，党内法规建设的水平如何，可以从党内法规本身的质量和执行力两个方面来进行考量，面对目前党内法规制度体系完备性、系统性、科学性不足，党内法规的权威性不高，执行力偏弱的现状，必须站在从严治党的高度，将制定优质的党内法规作为基础、党内法规入脑入心作为前提、提高执行力作为关键，加强党内法规建设，从而为全面从严治党打下坚实的制度根基。

[关键词] 党内法规；从严治党；问题；对策

[基金项目] 2014年度国家社科基金项目重大招标课题《依法治国与党内法规建设研究》（14AZD137）

[作者简介] 严海燕（1982—），女，湖北枝江人，湖北师范大学党委组织部副部长、讲师；主要研究方向为党建、宪法学。

[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）06-0047-06 [收稿日期] 2016-04-07

治国必先治党，治党务必从严。办好中国的事情，关键在党。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，作出了“全面从严治党”的战略部署，将从严治党作为党的建设新的伟大工程的根本要求来抓，取得了举世瞩目的成效。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障……运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。[1]（P17）党内法规建设是党的建设的重要组成部分，党内法规为全面从严治党提供法度，对于规范党员和各级党组织行为，建立和维护党内秩序，保证党内生活正常运行，具有重大意义。

一、加强党内法规建设

对于全面从严治党至关重要

（一）党内法规为管党治党、全面推进党的建设新的伟大工程提供制度保障

《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”由这个概念可以看出，制定党内法规的目的在于规范党组织的工作、活动和党员行为，为党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动提供基本制度遵循。党内法规制度是党的历史发展的经验总结，是管根本、管方向、管长远的，党内法规制度建设是党的其他建设的基础和依托，深刻影响着党的各方面建设，只有党内法规制度建设搞好了，才能使党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设得到贯彻和落实。透过党内法规制度建设的水平，可以直接看出党的建设的水平如何。党内法规制度的权威性，直接影响着全面从严治党方针的落实状况。因此，全面推进党的建设新的伟大工程，必须把党内法规制度建设作为深入推进全面从严治党工作的重要抓手，建立健全有效管用的党内法规制度体系，不断增强党的建设制度的严密性和科学性，提高党的各项工作制度化水平，夯实从严治党的制度根基，用严格的制度管党治党，使从严治党的战略部署持续有效，推进党的建设科学化、制度化、规范化。建党95年来，我们党已经形成了以党章为根本，由准则、条例、规则、规定、办法、细则等共同构成的党内法规制度体系。这些党内规章制度所规定的党组织和党员权利义务、职责权限、程序规范，使党组织和党员管理党内事务，从事党的活动有章可循、有规可依，是判断党组织和党员行为是非对错的标准和尺度，是中国共产党自我管理、自我约束、自身发展壮大和党的事业取得胜利的重要保障。

（二）加强党内法规建设是加强和改善党的领导，提高依法执政能力的必由之路

党的十八大报告指出，在新形势下，党面临四大考验和四种风险，因此，“党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的，不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险”。[2]在全面深化改革的今天，改革已经进入深水区，社会利益格局发生深刻调整，改革发展稳定的任务依然艰巨，矛盾和困难、挑战和风险不断涌现，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，这对党的领导水平和执政能力提出了新的严峻考验。党内法规充分反映全党意志和人民利益，集中体现党的理论、路线、纲领、方针、政策和党的重要主张，涵盖党内生活、党的建设、党的领导、党的工作各方面和各领域，指引和服务着党的各项事业发展。长期以来，我们党依靠党内法规的贯彻落实，保持了全党在思想上、政治上、组织上、行动上的团结统一，保证了党的凝聚力和战斗力，为党领航中国在革命、建设和改革的不同时期取得一个又一个胜利提供了制度安排和支撑。然而，与中国共产党面临的国内国际形势、承担的历史任务相比，党内法规制度建设依然比较弱。“‘法治中国’的一个重要因素是执政党依法执政”，[3]（P14）面对今天日益复杂的内部、外部执政环境，用党内法规管权管事管人是提高党依法执政能力的根本之策。因此，必须建立和完善加强自身建设的党内法规体系，把党的各项活动纳入制度的轨道上，依规治党，提高党员干部法治思维水平和能力，运用法治方式深化改革、推动发展，将执政履职思路彻底转换到法治轨道上来，完善党的领导方式，提高党依法执政的能力和水平。

（三）加强党内法规建设是编织制度“笼子”、有效制约权力的现实需要

孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4]（P154）防止权力滥用最好的办法就是规范权力运行，加强对权力的监督。党内法规制度的健全对权力运行的约束和政治规矩的守护有着决定性影响。中国共产党作为执政党，党内法规用明确的规则和铁的纪律来对党组织的工作、活动和党员行为进行规范的实质在于对权力的刚性约束，从而防止权力的滥用和异化，保证手中的权力不变质。党内法规对于党组织和党员具备约束力和强制力，党组织和党员违反党内法规的规定则要承担一定的责任，受到党组织内部的处罚。虽然法律法规对于党内权力有一定的制约作用，但如果离开党内法规对权力的制約和规范，保持党的先进性和纯洁性、为人民掌好权、保障人民当家做主的权利就无从谈起。加强党内法规建设，建立健全对党内权力的制约和监督制度，特别是对于党员干部手中的权力进行全方位、全过程的监督，把权力关进制度的笼子里，用制度管人管事，依靠合理严明的制度设计和安排让党组织与党员正确运用党和人民赋予的权力，规范党员自身行为，保障权力的正常运行，防止权力出现真空，杜绝“牛栏关猫”的现象，对违反党内法规的行为进行严厉惩处，才能彻底根除违法乱纪现象滋生的根源，从根本上遏制腐败。

二、党内法规建设的现状考量

亚里士多德有句名言：“法治应包含两重含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[5]（P154）党内法规之治亦然，对其的考量包括党内法规本身的质量和执行情况两个方面。

（一）党内法规制度体系完备性、系统性、科学性不足

1.体系庞杂与供给不足并存，致使有法难依或无法可依。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》根据党的建设的基本构成将党内法规分成了几大法规部门，但由于目前党内法规的数量众多，种类繁杂，上下衔接、前后相继、左右配合不够，显得十分龐杂：一是党内法规制度之间相互贯通衔接不够。不同位阶、不同部门出台的党内法规一定程度上存在立法交叉重复，有些地方党组织出台的地方党内法规与中央党内法规相冲突，有的不协调甚至出现“打架”的现象，而由于目前党内法规的审查与纠错机制不健全，暂时无法解决这种党内法规不统一、有法难依的问题。二是党内法规制度的前瞻性、系统性不强。当初有些党内法规的出台是为了解决党内工作某个方面、某一时期的现实迫切需要，存在短期应急的“头痛医头，脚痛医脚”被动立法情况，系统性不强，前瞻性较差，目前建章立制相对滞后于时代发展的需要和党的建设的发展，针对新情况新问题的思考研究不够，有的制度与新时期党的建设面临的新形势新任务不相适应，存在滞后性，而由于党内法规常态化清理机制尚未形成，时效交叉、内容滞后的党内法规没有被清理和被废止，使党内法规制度体系不能很好地满足和适应实践的需要。与党内法规体系庞杂同时存在的，党的建设实践所需的有些党内法规空白或短缺，有些无配套规定和实施细则，有些内容和标准不完整、不明确、不具体，使得有些工作领域无法可依。

2.义务本位与责任保障匮乏并存，致使党内法规弹性空间大。正如《党章》将“党员的义务”条款放在“党员的权利”条款前面一样，受党内传统的义务本位的影响，党内法规的内容从总体而言更多体现的是党的纪律规范和伦理道德规范性质，理想主义色彩较浓，把党组织和党员设想为高素质、对自己高标准严要求的规范对象，过于依赖党组织和党员的自律，许多规则只规定了行为模式，规定党组织和党员应该做什么、必须做什么、不得做什么，提倡、禁止的内容多，内容偏重于说教。而与行为模式相对应的责任保障和惩戒追责机制却大量缺失，问责、惩罚的条款缺乏或太过简略，有些虽然规定了不遵守党内法规的法律后果，但由于惩戒执行主体缺位、模糊或存在多个执行主体，而导致责任规定形同虚设。有的惩戒力度太小，违规成本低，导致党内法规的刚性约束力不够，致使制度无力。有的惩戒性的规定过于原则性、笼统性，粗线条规定多，规定过于宽泛，缺乏量的规定性，自由裁量空间过大，使得执行层面上存在随意性和可选择性，容易变通打折扣，从而影响了党内法规的贯彻和实施。

3.实体法规多与程序法规少并存，致使党内法规可操作性差。法可以分为实体法和程序法，程序法为实体法的实现提供必要的规则、方式、秩序，是正确实施实体法必不可少的保障。中国存在“重实体轻程序”的法律传统，反映在党内法规中，重实体轻程序现象严重。一是实体规范多，程序规范少。已经颁布的党内法规，绝大多数是实体性法规或以实体规范为主的法规，有些重要实体性规范虽然对党组织和党员的权利义务进行了界定，但却缺少相配套的保障其顺利运行必备的程序规范，使实体法规无法操作，最终流于形式。二是即使党内已经开始重视程序性法规建设，但总体而言，现有的党内法规中仅有碎片化的程序规范，这些程序规范过于简略模糊，给变通应付留下了较大的空间，无力保障党内法规的实体规范所规定的党组织和党员权利义务的实际享有与承担，这给党内法规的执行实施，以及对党内法规贯彻落实的监察监管带来了困难。

（二）党内法规的权威性不高，执行力偏弱

1.部分党员干部缺乏制度思维。党内法规制度的生命力和权威在于有效实施。党内法规制度作为一种行为规范准则，需要靠人来执行和维护，离开人遵守和执行党内法规制度的自觉性，党内法规制度不会起到应有的作用。由于目前党内法规制度体系不完善，以及受中国传统的“人治”思维的影响，有的党员干部官本位思想比较浓，有一定的特权思想，不守纪律和规矩，有令不行，有禁不止，热衷于“搞关系”“打招呼”，有的搞权权交换，编织“关系网”、建立“人脉圈”，不按党内法规制度而按“潜规则”办事，使党内法规制度最终成了“稻草人”。究其原因，是因为这些党员干部没有树立规则意识，没有将党内法规作为行使权利和履行义务的依据，缺少对制度的敬畏。这使得党内法规制度难以实施、缺乏权威性。

2.党内法规制度执行的弹性现状影响了制度公信力。党组织和党员本该无条件地遵守和贯彻落实党内法规制度，然而，由于党内法规制度体系本身的完备性、系统性、科学性不足，以及执行过程中体制不顺、执规者理念和素质差异等多方面原因，党内法规对不同地域、不同对象发挥作用的情况有较大差异，使制度执行起来成了“橡皮筋”。有的党组织和党员用形式主义的办法来应付党内法规，不严格完整地按党内法规管权管人管事，而是“上有政策、下有对策”。有的党组织和党员以实用主义态度来对待党内法规，基于自身利益，根据主观需要对党内法规规范进行取舍，选择执行对自身有利的条款，舍弃执行对自己不利的条款，在执行时也有选择性地从宽从严，执行法规走样变形。有的领导干部不但没有起到模范遵守党内法规制度的示范作用，而是做出违反和践踏党内法规的行为，[6]（P48）而这种藐视党内法规的行为不受制约和惩罚，破坏了党内法规制度在群众和普通党员心目中的严肃性和公信力，也严重污染了党内政治生态。

3.对党内法规贯彻执行的监督检查力度不够。只有具备有效的监督检查体系，才能够倒逼党组织和党员真正去贯彻落实好党内法规制度，实现依规治党。党内法规制定主体包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委等不同层次、不同部门的主体，全国各级纪委是监督党内法规执行的责任部门。而由于促使党内法规贯彻执行的常态化、预防式的监督检查机制不健全，纪委的监督检查往往事后发挥作用。现实中党内法规的制定机构是执行机构，同时又是负责日常监督执行的机构。由于“重制定，轻执行”的历史惯性，以及这种自己监督自己的悖论，往往是执行得好与不好一个样，对执行不力的情况没有追究责任，使得党内法规的执行力弱化。

三、从全面从严治党的高度

加强党内法规建设

（一）良规：加强党内法规建设的基石

1.加强对党内法规的清理，促进党内法规制度体系的协调统一。我国著名立法学家周旺生认为：“法的清理指有权的国家机关，在其职责范围内，以一定的方式，对一国一定范围所存在的规范性法律文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动。”[7]（P507）同理，对党内法规进行清理就是指有关机关对党内法规从体系、内容上进行审查、分析和整理，对党内法规作出或存或废或修改补充的决定的活动。面对庞杂的党内法规体系，党内法规清理非常重要。《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条规定：“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。”2012年6月，启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，极大地推动了党内法规制度体系的系统化、科学化。随着党的建设面临的形势的不断变化，我们党应该建立制度化的集中清理、定期清理和专项清理的制度，以党章为本，以目前新的形势为依据，对现有的不同位阶、不同部门、不同时效的所有党内法规制度从体系、内容上进行审查、分析和整理，全面审视分析现有党内法规制度体系的不足和问题，针对不足和缺陷进行科学合理的制度安排，加强党内法规制度建设的规划，对不合时宜的党内法规制度进行修订，对已经过时的党内法规制度及时废止，尽快制定空白领域的党内法规制度。

2.建立健全党内法规的审查纠错与解释机制，排除法规冲突。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对党内法规的审批、备案有比较明确的规定，但从这两个党内法规的规定可以看出，目前对党内法规的审查主要着眼于把政治关、法律关、合情合理关，即要求所审核的党内法规不得与党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，不得同宪法和法律不一致，不得与上位党内法规相抵触，不得与同位党内法规对同一事项的规定相冲突，内容不得明显不当。而对于党内法规是否包含部门利益、地方保护主义因子，以及因审核通过的新的党内法规的生效而使原有的党内法规不合规、不合理等情形，则不在审批备案的考虑范围之内，而这正是目前党内法规审查机制的盲区，亟须健全审查纠错机制，应对实践中出现的法规冲突。同时，为了解决党内法规在适用过程中所面临的法规漏洞、规定不一致、规定不明确等情形，要加大对党内法规的宣讲解释，从而促进党内法规更加务实管用。

3.明确建章立制的重点，提高党内法规质量。一套好的党内法规制度可以使党的建设有章可循。要明确建章立制的重点，重视基础主干性党内法规的制定，抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规制度，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排。要提高建章立制水平，一是加强对已有党内法规制度的配套建设，重点做到程序配套、责任保障配套、细则配套。加大程序性制度的制定，为实现实体公正提供程序保障；明确不同行为模式所对应的不同的责任，实现权责一致；加快與党内法规相配套的实施细则的出台，防止制度漏洞，减少制度执行的自由裁量空间。通过加强制度配套建设，强化党内法规制度的程序性、保障性、惩戒性，提高党内法规制度的匹配性、可操作性、实用性。二是充分发扬民主，集民智于党内法规。闭门造车是必然无法制定出高质量的党内法规来的，在党内法规制定的各个环节尤其是规划与计划、起草环节，要注意深入调查研究，注重听取各级党组织、普通党员代表、党建专家、法律专家和有关部门的意见建议，力争制定出内容翔实、措施管用，逻辑严密、表述准确的党内法规。同时，还要注重与国家法律的衔接协调。

（二）知规：加强党内法规建设的前提

1.加强党内法规制度的学习宣传。加强对党内法规制度的学习宣传力度，使各级党组织和全体党员知晓党内法规规定，使他们深刻认识到遵守党内法规是应尽的义务，从而把党内法规制度的要求转化为党组织和党员的自觉行动。一是编制适合党组织和党员学习的党内法规资料。让党组织和党员系统性地了解有哪些党内法规是知规的前提。可以将清理后现存有效的党内法规制度进行梳理，按照体系合理、方便学习和使用的原则汇编成册，将其下发到各级党组织。各级党组织可以根据工作实际需要对党内法规制度进行摘编，制作成适合党员学习使用的党内法规手册。二是运用实效性好的党内法规学习宣传平台和方式。将党内法规制度的教育列入干部教育培训规划、党委中心组学习计划、党组织“三会一课”的基本内容，通过党校、干校、新闻媒体、自媒体平台，采取举办培训班集中学与党员自主分散学相结合、网上学习和网下学习相结合、学习法规条款与研讨交流相结合等方式，推动党内法规制度进党员头脑。

2.强化制度意识，真正知晓制度的价值。制度意识是党员贯彻落实党内法规的思想基础，它从根本上决定着党内法规落实的坚定性和有效性。知晓党内法规条款内容固然重要，但党员认同党内法规制度，将党内法规制度的要求固化为自己的内心信念和行为习惯，入脑入心，才是真正地知晓了党内法规的价值和意义，党内法规才能发挥作用。在全党上下形成制度为上的意识和氛围，领导干部的率先垂范最为重要。领导干部的一言一行，都对广大普通党员有着重要的示范作用，领导干部要带头强化规矩意识，营造党内法规面前人人平等、法规面前没有特权、法规约束没有例外的制度文化氛围。领导干部带头信规、护规，以身作则，才能树立党内法规的权威性，使普通党员信仰党内法规制度，而不是信仰权力和“潜规则”，从而自上而下地形成崇尚党内法规、敬畏党内法规的风气，铸成党员遵守党内法规的思想自觉，使之心有所畏、言有所戒、行有所止。

（三）执规：加强党内法规建设的关键

1.强化党内法规的刚性约束力，违规必究。党内法规制度无法得到有效落实最重要的原因，在于党内法规制度执行缺少强制力保障，有法不依、有章不循的行为未得到有力惩戒，使党内法规制度成了“稻草人”。因此，我们要重视党内法规制度的贯彻落实，站在讲政治的高度，加大对违反法规行为的查处问责力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，做到违者必究，坚决防止出现“破窗效应”，要使制度成为不可逾越的禁区、不可触碰的高压线。任何党组织和个人，一旦违反党内法规制度，都要及时严格地查处，从而促使党组织和党员严格按照党的原则和规矩办事，提高制度执行力，维护制度的权威，确保党内法规各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。同时，将违反党内法规受到惩处的典型案例，在一定范围内进行警示教育，增加制度的约束力，使党内法规成为管党治党的“紧箍咒”。

2.加强对党内法规贯彻执行的监督力度。党内法规制度要避免成为“一纸空文”，完善的监督机制是重要保障。一是强化纪委的监督作用，将党内法规贯彻执行的情况作为巡视、考核的重要内容。采用专项监督与日常监督相结合的方式，进行经常化、制度化的监督，对于监督中发现的执行不力的情况，要及时提醒和坚决制止，并迅速明确责任，严格依规处理，发挥监督作用，增强监督实效。二是整合各种监督力量，发挥监督合力。充分发挥党内监督、社会监督、舆论监督等多种监督力量的作用，丰富监督渠道，整合监督资源，充分调动广大人民群众的监督热情，倒逼党组织和党员正确行使手中的权利，认真履行义务，不敢违反党内法规的规定。

[参考文献]

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].中国法学，2014，（6）.

[2]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

[3]姜明安.加强党内法规建设是党建制度改革的重要环节[J].中国司法，2013，（12）.

[4]【法】孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书館，1961.

[5]【古希腊】亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1997.

[6]潘泽林，吴晓敏.建立健全贯彻执行党内法规制度的长效机制研究[J].湖北社会科学，2007，（5）.

[7]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009.

Abstract ： It is of great importance to strengthen the Party regulation construction for comprehensively and strictly administering the Party. When measuring the Party regulation construction， we can do it from the perspectives of quality and execution of the Party regulations. And we can find that the Party regulation system is lack of completeness， systematicness and scientific features， and that the Party regulation is neither so authoritative nor well executed. Therefore， We need to solve these problems from the perspective of strictly administering the Party， meanwhile， based on making good-quality Party regulations， we must take understanding the regulations deeply as a premise， improving execution as the key factor， and strengthen the Party regulation construction， for the purpose of laying a solid system foundation for comprehensively and strictly administering the Party.

Key Words ： the Party regulations ； comprehensively and strictly administering the Party ； problems ； solutions

[责编校对：赵哲]

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