政府承认的原则与实践

[摘 要]政府承认，即对新政府的承认，一直是国际法中颇具争议的问题之一。因其与政治和法律因素的关系均密切而复杂，世界各国在该问题中所奉行的原则和标准并未达成一致。国际社会在利比亚战争中对反对派建立的新政权“全国过渡委员会”承认时所持的原则和立场迥异，其中蕴含着深层次的法律和政治因素。从各国对“过渡委”承认的实践出发，结合传统国际法理论，可分析出现阶段国际社会包括我国承认新政府的原则和动因，同时也会得出对政府承认的国际法规则发展趋势和方向的基本认识。

[关键词]承认；新政府；原则；实践

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2016）08-0062-05

政府承认，即对新政府的承认，一直是国际法中颇具争议的问题之一。因其与政治和法律因素的关系均密切而复杂，世界各国在该问题中所奉行的原则和标准并未达成一致。在过去的实践中，出现了托巴主义、威尔逊主义、艾斯特拉达主义、史汀生不承认主义等对新政府承认问题颇具影响的原则和标准。但是因历史条件和各国具体状况的差异，很难说哪一种理念可以真正历久弥新。利比亚战争的爆发引起全球广泛关注，国际社会对反对派建立的新政府——利比亚“全国过渡委员会”（以下简称“过渡委”）的承认问题，不仅反映了各国政治立场的迥异，而且体现了现阶段新政府承认问题乃至整个国际法实践的发展趋势。

一、各国对“过渡委”承认的实践与体现的原则

自2010年底突尼斯一些城镇爆发动乱之后，在北非和西亚的阿拉伯国家和其他一些地区陆续发生一系列公开示威游行的社会活动，这些活动多以“民主”为主题并要求推翻本国的专制政体，其影响的深度和广度引起了世界范围的高度关注，这一系列活动被称为“阿拉伯之春”或“阿拉伯的觉醒”。这场规模空前的民众反政府运动以星火燎原之势几乎席卷整个阿拉伯世界。

受“阿拉伯之春”浪潮的影响，2011年2月15日开始利比亚爆发和平反政府示威，活动遭到政府军的武力镇压后引发起义，进而升级为反政府势力与政府军之间的激烈军事冲突。示威抗议活动最初是在利比亚第二大城市班加西开始，而后向全国蔓延。民众要求从1969年就已经上台统治长达42年的革命领导人穆阿迈尔·卡扎菲下台并进行民主变革。反对势力组成新政权—“过渡委”，该政权以推翻卡扎菲统治和组建民主政体为宗旨。

2011年2月26日，联合国安理会通过一项决议，冻结卡扎菲资产，并把事件交由国际刑事法院处理。2011年2月26日和3月17日安理会再度先后通过第1970号和第1973号决议，决定对利比亚实行武器禁运、财产冻结、设立“禁飞区”，并要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。根据设立“禁飞区”的决议，各国联军对利比亚展开军事打击，将一场内战转化为国际战争，并最终推翻卡扎菲政权，反对派建立的新政权“全国过渡委员会”亦获得世界上大多数国家的承认。由于涉及很多国家的利益，尤其是主要大国在利比亚的利益，此次战争与各大国有着千丝万缕的联系，战争期间，国际社会对利比亚新政权态度各异，或支持其为利比亚人民的真正代表，或否认该政权的合法地位。利比亚战争俨然成为国际社会表达各自立场展现各自影响力的舞台。

利比亚“过渡委”是反对派于2月27日在第二大城市班加西成立的临时政权，从3月10日法国第一个承认该政权开始到9月16日第66届联合国大会以114票赞成、17票反对、15票弃权的结果，同意利比亚“过渡委”为利比亚在联合国的合法代表为止，陆续有将近110个国家以各种方式承认该政权为合法政府。在承认时间上，大致可以分为三个阶段：第一阶段，以法国、卡塔尔、意大利为代表属于先行者一派，其中，法国在3月10日成为第一个承认“过渡委”为合法政府的国家。在此阶段即承认“过渡委”为合法政权的国家多数将卡扎菲划为独裁统治者之列，认为其政权具有专制性，利比亚人民没有获得基本的民主权利，在没有权威国际组织决议或国际会议协商结果的参照下，以单方面的国家行为对“过渡委”进行承认。第二阶段，以美国、日本、澳大利亚、英国为代表，均在“利比亚联络小组”会议承认“过渡委”，即7月15日之后承认该政权。“利比亚联络小组”是3月29日在伦敦召开的利比亚问题国际会议上决定成立的，其目的旨在对利比亚采取的国际行动进行政治协调，并与利比亚各派建立起联系。该组织由北约和欧洲一些国家代表组成，虽然自其成立伊始即存在不少质疑的声音，但在利比亚危机的解决中仍发挥了积极作用。这一阶段承认“过渡委”的国家在很大程度上摒弃了激进的做法，转而采取较为折中的态度，以“利比亚联络小组”会议对“过渡委”的承认为基础，进而再陆续对其进行承认。第三阶段，以俄罗斯、中国、南非为代表，则是在利比亚局势相对明朗（9月）之后才承认“过渡委”的合法地位。8月22日晚反对派武装全面控制的黎波里及清除市内卡扎菲残余部队，全城搜捕卡扎菲，并排除其离开利比亚的可能。8月24日，反对派宣布占领象征卡扎菲政权的阿齐齐亚兵营，从此利比亚进入后卡扎菲时代。进入9月，整个利比亚局势日趋明朗，反对派事实上控制了利比亚大部分地区并进行“有效统治”。此阶段上述国家和包括联合国在内的权威国际组织纷纷对“过渡委”进行承认的做法是适时和妥当的。当然，此时仍有委内瑞拉、古巴、民主刚果等几十个国家由于各种原因不承认或反对该政权。虽然在短短6个月时间内，“过渡委”相继获得一百多个国家的承认，但是各国在承认该新政府问题上所奉行的原则和坚持的立场却不尽相同，蕴含着深层次的政治和法律因素。

按照传统国际法理论，“承认是既存国家以一定方式对新国家或新政府出现这一事实的确认，并表明愿意与之建立正式外交关系的国家行为”[1]。承认并不是一种契约行为，而是一种单方面的意思表示，做出意思表示的主体是一个现存的国家或国际组织，表示的对象则是一个新国家或新政府，表示的形式既可以是明示的也可以是默示的，表示的内容往往是政治或法律上的确认。然而，承认却是构成两国关系的法律基础，做出承认的国家需承认被承认国的国内立法和司法判决的效力、外交代表和国家及其财产的司法豁免权。国际法上的政府承认指“一个政府由于革命或政变等原因，发生了不按法律程序的更替时，外国承认该新政府为正式政府”[2]。国际社会对“过渡委”的承认即属于既存国家对新政府的承认问题，即承认“过渡委”为利比亚法律上的正式代表，并表明愿意同它发生或保持正常外交关系。

一般意义上讲，承认一个新政府并不是单纯考虑承认国的政治因素，而首先要遵循“有效统治”原则。该原则可以表述为“一个政府事实上控制了这个国家，并受到大部分居民习惯上服从并有长久存在的合理希望，可以说代表这个国家，因而有权被承认”[3]。“有效统治”原则（即新政府在内政上的合法性）在长期的国际实践中已成为承认新政府的最重要根据，这是因为唯有在该条件下，新政府方能在国际关系上代表国家，承担国际法上的权利义务。除此之外，国际法的一般原则，如国家主权原则、禁止以武力相威胁或使用武力原则、不干涉内政原则、善意履行国际义务原则、国际合作原则、民族自决原则等也是在承认新政府时所不得不考虑的要素和遵循的原则。

从总体上看，国际社会在对“过渡委”的承认问题中，“有效统治”原则似乎并没有发挥基础作用，而更多的是以国家利益以及“人权”“人道”“民主”方面的政治考虑作为外交政策的依据。至于国家主权、不干涉内政等原则更被置于从属地位，在价值上屈从于上述“人权”等因素。利比亚内战于2月17日爆发，2月27日建立“过渡委”，3月19日多国联军开始实施空袭，8月28日反对派攻占首都的黎波里，10月20日卡扎菲被击毙。在战争尚处于胶着状态之时，国际上已有30多个国家承认“过渡委”。7月15日召开的利比亚联络小组第四次会议上更是有包括美国在内的32个国家和7个国际组织“组团”承认其为“合法政府当局”。在反对派并未在事实上有效控制利比亚大部分地区之时，上述60多个国家承认的理由，大多可概括为卡扎菲政权独裁统治，压迫利比亚人民，失去合法性。在利比亚战争中，多国联军在对卡扎菲政府军的打击中发挥着至关重要的作用，其特种部队也在利比亚境内活动，正是由于这些武装力量的存在，极大的牵制了政府军，才使得反对派武装力量对利比亚境内的大部分地区实现控制。在此种情形下实现的“控制”能否成为承认其政权合法存在的依据，仍是一个值得商榷的问题。与上述情形相比，在反对派攻占首都的黎波里，利比亚国内政治形势渐趋明朗，“过渡委”即将或已经获得联合国承认之际，俄罗斯、中国、南非等30多个国家方承认其作为利比亚国家代表的法律地位的做法则更具合理性。上述30多个国家的承认行为更多的是对以下事实考量的结果，即反对派已有效控制利比亚大部分区域，在事实上已经成为利比亚的新政府。

二、中国对政府承认遵循的国际法原则

承认是国际法中颇具争议的问题之一，其主要原因在于“法律因素和政治因素不可分割；在权衡承认与否问题上，国家对政治的计算远重于法律的考量，然而，其行为却会产生法律后果”[4]。关于承认的性质，国际法理论界对其一直存有严重分歧。最具代表性的两种学说为“构成说”和“宣告说”。“依照构成说，唯独承认行为能创造国家资格，或者赋予新政府以权威及国际地位。依照宣告说，国家资格或新政府权威本身的存在，是限于承认并独立于承认之外的。承认行为不过是对既定事实状况的正式认可罢了。”[5]但这些学说主要存在于理论界，国家实践并没有提供关于承认性质的确切结论。就一个新政府所代表的国家参与国际社会的程度而言，该国家与其他国家的双边关系扮演了很重要的角色，因而新政府获得更多国家的承认对于其自身发展来说至关重要。从被承认主体角度来讲，一个实体成为一国代表是事实问题，虽然并不以他国承认作为该实体存在的前提，但却绝对会因他国的承认与否而在行为能力上有所增益或减损。从承认主体角度来讲，承认一个新政府意味将与其在国际法框架内展开全面的双边外交关系，同时承认行为会引起一系列法律效果，即：“承认国根据国家主权平等原则，承认被承认国的国内立法和司法决定的效力以及它的国家财产的司法豁免等”[6]。因而，承认一个新政府与承认国的国家利益密切相关，承认行为也即成为外交领域的一枚重要砝码。

中国在对“过渡委”的承认问题上，态度一直比较谨慎，并从一开始即不赞同联军的军事打击行为，认为是对利比亚内政的干涉。在利比亚危机中，中国的外交政策并不是简单的接受既成事实，而是与国际社会一道，努力推动利比亚危机的政治手段解决。分析中国在对“过渡委”承认问题中的外交政策和立场，结合以往中国在政府承认方面的其他实践，中国对政府承认坚持的国际法原则可以概括为以下三项原则和动因：

（一）国家利益原则

我国在国际交往中历来把国家利益作为处理国家关系、确定中国对外行为的最高准则。所谓国家利益，概括来说是指主权国家在国际社会中生存需求和发展需求的总和。在政府承认问题上，涉及我国国家利益的具体方面可能包括：主权争议、领土认定、国家资产、投资者和侨民权益保护、原政府签订条约是否遵守等。若承认某一新政府将从根本上有损我国的上述利益，在该新政府做出对我国国家根本利益给予有效保护的承诺并采取必要措施之前，我国将对是否承认该新政府进行慎重考虑。国家利益原则作为我国承认新政府的首要原则，其意义是不言而喻的。

实际上，我国的国家利益与人类共同利益是趋同的，一般情况下产生的新政府并不会与我国国家利益相冲突，但并不排除极端特例的存在。所以我国在承认新政府问题上仍将会把国家利益原则摆在首位。

（二）有效统治原则

有效统治原则要求新政府在事实上已经有效控制国家的大部分地区并在控制区域内有效地行使权力。“即使旧政府还存在，但它已被赶出首都，完全失去了推翻新政府的可能性时，政府的承认就是可能的了”[2]535。中国在承认“过渡委”之时，首都的黎波里已被反对派攻克，且利比亚的大部分区域都在反对派的控制之下，因此不存在“过急承认”问题，也就摆脱了干涉他国内政之嫌。

有效统治原则被解释为：“新政府必须受到‘已经大体宣示出来的国民意志’的支持，并且必须有证据证明人民对于革命变革已经充分表示了赞同”[3]185。民意支持对政府合法性的作用可以追溯到18世纪末的法国大革命，当美国承认法国革命政府时提出：“一切真正代表了本国人民意志的政府都是合法的”[7]。也就是说，人民的赞同可以作为政府有效统治的间接佐证。在利比亚，部落是构成社会的基本单位，而“过渡委”获得相当一部分部落的支持。与此相对的是，卡扎菲政权罔顾民生，已被利比亚人民所抛弃，人民需要一个民主的政府来代表其根本利益，而“过渡委”在彼时日益得到人民的支持。据此，可以说“过渡委”理应获得承认。

同时，“过渡委”有着清晰的组织机构、政治立场和内政外交的运作机制。“过渡委”成员的资历和能力已为利比亚人民基本认可，组织机构内部的行政部门、地方政府、商业组织、军事组织各司其职、基本运行正常。“过渡委”已经基本具备政府机构的条件，在外部形式上亦获得了被承认的资格。

中国对“过渡委”的承认严格遵循了有效统治原则，有充分的法理依据。中国对“过渡委”的承认发生在利比亚战争出现重大转折之时，即“过渡委”在实质和形式上均有资格获得承认，可以说这种承认是适时的也是合理合法的。

（三）国家主权原则

对新政府的承认，从本质上说是承认国国家意志的外部表达，因而具有任意性。承认国除了要考虑被承认国新政府的内政合法性，即上述有效统治原则外，还需要用国际法相关规则来加以衡量。现代国际法的根本特征是主权、平等、发展，由此便衍生了国家主权原则、禁止以武力相威胁或使用武力原则、不干涉内政原则、善意履行国际义务原则、国际合作原则、民族自决原则等传统国际法的基本原则。而在近期的国际实践中，从安理会的决议到各国对承认的态度，“人权”“人道”和“民主”等因素的作用凸显，对传统国际法的基本原则形成了冲击和影响。

不可否认，“人权”“人道”“民主”等因素在国际法中的地位越来越重要，尤其是人权问题，已引起国际社会的普遍关注，因为该问题关涉国内法、国际法、国际政治、国际关系等诸多领域。然而，在国际法框架下，国家主权原则始终处于核心地位是亘古不变的，它和其他原则是相辅相成并互相制约的。虽然《联合国宪章》确认人权及基本自由，并且把尊重全体人类的人权和基本自由作为联合国的一项宗旨，但是并不能据此认为国际法直接赋予个人基本权利，国际法所宣示的基本人权需要转化为各国国内法加以承认和保护。主权是一个国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家的根本属性[1]80。国际法的调整对象是主权国家之间的关系，国际法本身也是依据主权国家明示或默示的同意而形成的，其效力根据更在于各国的主权的意志。因此，对承认新政府而言，最根本的国际法原则应该是国家主权原则。

中国一贯承认并尊重人权的重要地位，但是与西方社会相比，我国对人权价值的理解有所不同。人权是由一系列具体权利组成的权利谱系，依对人类具有的意义不同而形成高低有别的价值位阶。在人类的一切需求中，生存需求最为亟须和基础，人若无法生存，其他自由便无从谈起。人权是一个历时性概念，不同的历史发展阶段所能提供的人权保护均不相同。各国因诸多原因处于不同的发展阶段，发达国家与发展中国家并不能提供等值的人权保障条件。对发展中国家来说，保障人民的生存权是人权保障的第一要义。但许多西方国家无视发展中国家当时当地的现实条件，将其所理解的人权概念不加区分地强加于发展中国家及其政府之上。这在新政府承认问题上也有鲜明体现。西方国家不考虑其贸然承认的新政府是否能够兑现其做出的人权承诺，仅以自己的好恶决定一国政府的命运，往往加剧了国内政治的撕裂和内战的激烈程度，反而使人民丧失了安宁而陷入朝不保夕的泥沼之中。当人民连最基本的生存权都无法保障，又怎能侈谈其他人权。

人权问题本质上是一国内政问题，而维护与实现人权不能脱离本国经济、政治、文化的历史发展阶段。对于发展中国家的人民来说，最紧迫的人权问题是生存权及维持基本生存所必需的经济、社会、政治权利，而国家主权是保障人民生存权的基础。因此，对于任何国家来讲，国家主权原则都应是居于核心地位的国际法原则，承认新政府也应遵循该原则，而不应将人权问题作为推行自己价值观和干涉别国内政的借口。

三、基本认识

综上所述，从世界各国对利比亚“过渡委”承认的实践出发，结合传统国际法理论，可分析出现阶段国际社会包括我国承认新政府的原则和动因，同时也会得出对政府承认的国际法规则发展趋势和方向的基本认识。概括为以下四点：

1.联合国框架被普遍认可，在政府承认中的权威性和代表性有所增强。在利比亚战争中，不论联军的军事打击是否有对安理会决议授权内容做扩大解释之嫌，但各国的行动都以联合国决议作为其合法性基础。加之后来成立的旨在对利比亚国际行动进行政治协调，并负责与利比亚反对派保持联络的“利比亚联络小组”，联合国在其中发挥了重要作用，因而利比亚危机的解决并未脱离联合国框架。这与伊拉克战争中美国绕过联合国采取单边行动的做法形成了鲜明对比，这说明联合国作为解决国际争端平台的地位愈发为世界各国所认可，联合国在国际关系中呈现的权威性更加突出。联合国权威性的增加有利于统一各国行动，防止某些大国恣意干涉地区政治局势，扰乱国际法律秩序。

2.和谐世界成发展方向，人权观念在政府承认中的作用更为凸显。利比亚危机中西方国家以武力干涉的深层动因正是基于对“人权”“人道”价值的考量。而安理会针对利比亚危机通过的两项决议，也是出于对“人权”和“人道”的考虑，进而意图保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。人权观念为世界各国所普遍认同表明未来国际秩序中的对抗性因素将进一步减弱，和谐世界将成为世界各国努力的方向。习近平总书记在参加第七十届联合国大会一般性辩论时指出：“和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标。目标远未完成，我们仍须努力。当今世界，各国相互依存、休戚与共。”。虽然不同国家对人权内涵的理解尚存分歧，但对人权基本价值的认可，将消解国际争端特别是地区化争端的潜在冲突危险。人权观念的张扬也将对某些国家在新政府承认问题上所持的马基雅维利式的功利主义态度有所遏制，防止极端社会达尔文主义观念的死灰复燃。

3.一体化势头迅猛，政府承认中的集体承认方式显著增加。利比亚战争中先后有多个国际性和地域性组织承认“过渡委”，同时出现了多个国家联合发表声明表示承认“过渡委”的现象。这些现象表明国际一体化和地区一体化趋势迅速发展，未来的国际关系新格局极有可能出现主体观念的变更，区域性组织代替单个主权国家出现在国际关系视野之中的情况将更为频繁。这一现象的深层次动因源于国家利益趋同和国际交往的增强。这一发展趋势对国际法研究提出了新的课题，应当如何明确区域性组织在不同国际法律关系中的主体适格性应为学界所重视。此外，应当客观看待地区一体化趋势可能对国际法秩序造成的潜在威胁，小国虽然能够通过结成一体化组织来对抗大国强权，但区域性组织的国家实力群集也可能使得国际交往中的妥协愈发困难。美国前国务卿迪安·腊斯克曾对此问题论述道：“现在，能组成联合国大会2/3的多数的国家反对拥有世界总人口的10%，也就是说，他们总共只捐助摊派预算的5%……联合国如果没有那些向它提供资源并有能力采取行动的会员国的支持，根本无法采取重大行动”。斯塔夫里阿诺斯评论道：“确实，小国越将他们的观点强加给联大，大国越趋于独自在外界做出真正重大的决定”[8]。

4.意识形态观念弱化，政府承认的国家行为更趋理性。随着各国处理国际关系观念的更新，冷战思维在政府承认行为中所起的支配作用渐趋弱化，各国不再以意识形态为界划分非此即彼的国家阵营，国家行为更趋理性，国家利益代替了意识形态成为新政府承认行为的支配因素。卡扎菲政权的鲜明特征是带有独特的意识形态色彩，其国家哲学既不同于西方民主国家，也与其同时期诞生的强人政治实体有所区别。绝大多数国家虽然对利比亚“过渡委”承认的理由各不相同，但其根本出发点都是源于自身国家利益的考量。这一趋势表明国际格局的形成和变动具有了较冷战时期更为明显的可预期性，因为国家利益较意识形态更易量化，其中的理性因素能够更有效地控制国家行为的失范几率，这对形成和平、稳定的国际法新秩序具有重大意义。

[参 考 文 献]

[1] 粱西.国际法[M].武汉：武汉大学出版社，1993：93.

[2] 日本国际法学会.国际法辞典[Z].北京：世界知识出版社，1985：636.

[3] [英]詹宁斯，瓦茨.奥本海国际法[M].王铁崖，等，译.北京：中国大百科全书出版社，1995：107.

[4] [瑞典]克里斯特·约恩森.外交承认的旧模式和新趋势[J].外交评论，2006，（6）：70.

[5] [澳]斯诺克.国际法导论[M].北京：法律出版社，1984：117.

[6] 周鲠生.国际法（上册）[M].北京：商务印书馆，1983.119.

[7] 中国国际法学会.中国国际法年刊[J].北京：中国对外翻译出版社，1985：12.

[8] [美]斯塔夫里阿诺斯.全球通史——1950年以后的世界[M].吴向婴，梁亦民，译.上海：上海社会科学出版社，2000：845.

〔责任编辑：张 毫〕

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