推进黑龙江省城镇化建设的思考
党的十八大明确提出了“四化同步”，特别是新型城镇化建设的战略部署，这是在新形势下实现科学发展的重要方针。本文结合黑龙江省近年来城镇化建设的实践，就推进新型城镇化建设提出建议。
一、黑龙江省城镇化建设进展情况
近年来，黑龙江省着眼于农业大省、工业大省的实际，加快构建城乡一体化发展新格局。2009年，省委、省政府把城镇化试点工作纳入全省“十大工程”加以推进。经过三年的不懈努力，城镇化发展取得显著成效。2011年，全省城镇化率达到56.5%，高于全国平均5.2个百分点。我省城镇化建设已由零打碎敲式向整乡整镇、整个区域、整个系统发展，已由单一解决居住向就业、医疗保障等全面推进发展，已由局部试点向多个区域、多个系统发展。
（一）城乡规划覆盖面进一步拓宽。在全国率先完成了《省域村镇体系规划》的编制，开展了第二轮省域城镇体系规划修编，编制了《“十二五”城镇化规划》，启动了第四轮城市总体规划修编，确定了城镇人口规模、功能定位、产业布局。加快村镇规划编制进度，全省已编制完成《县（市）域村镇体系规划》25个、《县（市）域镇村居民点空间布局规划》64个。
（二）“百镇建设”工程全面启动。2010年以来，全省试点镇（不含重点旅游名镇）开工项目2260个，完成投资313.3亿元；2011年试点镇开工项目1208个，完成投资176亿元。沿301国道和区域重点小城镇示范带10个示范镇建设步伐加快，2011年开复工项目169个，完成投资25.3亿元，占百镇完成投资的14.3%。一批园区型、商贸型、旅游型小城镇建设初见成效。
（三）重点旅游名镇建设成效明显。坚持把旅游名镇建设作为北国风光特色旅游开发区和城镇化试点工程的重要载体来抓，三年来全省旅游名镇累计开复工434个，完成投资119.7亿元，253个项目竣工并投入使用。2013年，旅游名镇完成投资46.6亿元，开复工项目155个。亚布力、镜泊湖、五大连池、名山、黑瞎子岛等名镇投资数额大、工程进度快、整体效果好。通过大上项目，名镇内外交通日益顺畅，基础设施不断加强，景区景点日趋完善，服务功能逐渐齐全，文化品位大幅提升，拉动作用日益增强，示范作用更加明显。
（四）整村（乡、镇）推进步伐加快。2009年以来，全省撤并自然屯2875个，近110万农民向中心村、新型农村社区、小城镇和城市集中，促进了城镇化与新农村建设的良性互动。一些城关镇和中心镇抓住政策机遇，致力于消灭农村泥草房、农危房，依托地缘和资源优势，不断扩大整村推进规模，逐步形成整乡（镇）推进城镇化的良好态势。目前，全省已有48个整乡（镇）推进城镇化试点正在加快建设，并初具规模。
（五）农垦森工示范带动作用更加突出。农垦系统深入推进抓城、建城会战，不断加大撤队建区力度，累计撤并连队等居民点1905个，转移人口26.5万户、65万人，建成现代化新型小城镇103个，城镇化率达到80%以上，走出了一条以城镇化推动农业现代化的路子。森工系统全力打造23个5万人口以上的局址城镇森林生态城镇，目前已撤并林场（所）192个，建成了一批新型小城镇，辐射带动周边农村能力明显增强。
（六）乌苏里江四县（市）率先起步。组织编制了沿乌苏里江四县（市）城镇化总体规划、试点镇控详规划和中心村建设规划，出台了有关支持政策，编制了村镇风貌建筑设计导引，指导抓吉镇、虎头镇等试点大胆实践探索，整合资源和政策向试点镇倾斜，共开发建设各类项目47个，投资10.8亿余元，促进产业向园区、土地向规模经营、人口向城镇集中，试点镇村示范作用逐步显现。
（七）场镇、林镇合作共建进展顺利。充分发挥农垦、森工、油田等企业优势，坚持统一规划、设施共享、互利双赢的原则，采取资源整合、联手开发、项目共建等方式，全方位合作共建小城镇，辐射带动周边农村发展，吸引农民进镇。
二、黑龙江省财政部门支持城镇化建设的做法及成效
围绕实现城镇化的目标和任务，黑龙江省财政部门充分发挥财政政策和资金的导向作用，认真落实推进公共服务均等化的政策措施，支持加快城镇化建设步伐。
（一）支持以村镇规划为重点的城镇规划体系建设，奠定发展基础。2006至2012年，省级财政累计投入新农村建设规划专项资金为5660万元，编制完成了《黑龙江省村镇体系规划》等20个总体和区域发展规划，编制完成了重点发展的300多个中心村和乡镇的规划。目前，全省82%的乡镇和46%的村已完成村镇专项规划编制工作。同时，省级财政安排资金6567万元，专项用于支持名镇总体发展规划的编制工作，为全省旅游名镇建设的高起点起步、高标准建设创造了条件。
（二）支持以通村公路为主要内容的城乡公路建设，提高通达能力。2006至2011年，国家和省共计投入138亿元补贴资金，累计完成通村公路建设里程8.1万公里，全省乡（镇）、村通畅率分别达到100%和99.7%，形成了全省农村公路网。
（三）支持以“三棚一草”改造为主要内容的城镇住房建设，改善居住条件。为改善城乡中低收入群体住房条件，不断加大保障性安居工程建设力度。2007至2012年，中央和省累计投入专项补助资金484.6亿元，加上各地和省农垦、森工系统投入资金和市场化运作，累计建设改造住房308万套，工程总量连续4年居全国第一。实施农村危房改造政策以来，国家和省累计投入资金47亿元，支持59.1万户农民完成了危房改造。2007年以来，省级财政累计投入9.2亿元资金，支持109.9万户农民改善了住房条件，泥草房减少了68.9%。其中，465个示范村和试点村改造泥草房近7万户，同步推进水、路、电、气、绿、庭院建设和环境综合整治，新农村村庄建设迈出实质性步伐。
（四）支持以“三供两治”为主要内容的市政基础设施建设，改善人居环境。2010至2012年，共争取国家资金41.8亿元，省级财政累计安排资金9.1亿元，主要用于城镇供水、供热及垃圾、污水改造项目建设的配套和奖励。目前，全省“三供两治”工程项目开工建设近500项，完成投资400多亿元，全省城市供水能力日新增218万立方米，供水普及率达到91%；污水日处理能力增加了210万吨，污水处理率达到60%，污水集中处理率40% ；城市燃气普及率达到84%，城市集中供热普及率达到59.4%，垃圾无害化处理率达到30%。
（五）支持以旅游名镇为主要内容的小城镇建设，增强城镇集聚力。2010至2012年，省级财政采取整合专项资金等方式累计投入资金16亿元，着力支持了14个重点旅游名镇公共基础设施、景区景观建设、环境综合整治、宣传推介以及产业发展等建设项目，提升了旅游名镇的总体形象。安排省级小城镇建设专项补助资金1.2亿元、基本建设资金1.8亿元，支持了60个小城镇基础设施建设。安排以奖代补资金4000万元，支持乌苏里江四县（市）城镇化试点镇村屯归并。安排资金6000万元，支持4个整镇推进建设试点。2012年，省级财政安排返还资金6.4亿元，支持农垦、森工系统小城镇建设。同时，累计安排土地整理资金6.2亿元，组织实施了9个项目，通过撤村拆迁腾空土地13468公顷，新增耕地994公顷，为城镇产业发展创造了条件。
（六）支持以现代农业为主要内容的新农村建设，提升产业水平。以加快现代农业为着力点，重点支持农机化、合作化、集约化、产业化建设，提高城镇化产业支撑能力。截至2012年，全省现代农机合作社总数达到797个，农村综合机械化程度达到89.8%。农民专业合作社发展到2.5万个，入社成员25.5万户，带动农民110万户。土地流转面积4446 万亩，比2007年增加3276万亩；规模经营面积4079万亩，比2007年增加3816万亩。全省新建、续建亿元以上产业项目376个，完成固定资产投资282亿元，12个绿色食品产业重点园区累计入驻企业489户。绿色食品产业实现主营业务收入2760亿元。带动农户320万户，占农户总数的67%，户均增收2460元。
（七）支持以农村社会保障为重点的城镇公共服务建设，推进均等化。按照民生优先、服务均等的要求，不断加大对农村教育、医疗、社保等领域的投入力度，提高农村社会事业发展水平。在支持农村教育发展方面，2010至2012年，全省累计投入资金160亿元，落实农村义务教育经费保障机制改革政策，支持2203所（不含农垦）中小学校舍安全工程项目建设和农村义务教育薄弱学校改造，启动实施省部共建国家现代农村职业教育改革试验区建设工作。在支持农村科技发展方面，2010至2012年，全省累计投入基层农技推广体系改革与示范县建设资金2.5亿元，支持87个县（市、区）加强农业技术推广体系建设；累计安排资金1976万元，支持以农业技术协会、科普示范基地、科普带头人有效发挥作用为重点的科普惠农兴村行动计划。在支持农村文化发展方面，2010至2012年，安排资金8.5亿元，支持文化惠农工程、提供基本文化服务，全省累计建成900个综合文化站，6200多个村完善了多功能的村级活动室，2735个村建设了村级活动广场。在支持农村医疗卫生发展方面，2010至2012年，全省累计投入基本公共卫生服务补助资金11.3亿元，通过政府购买服务为农村居民提供国家规定的10类41项基本公共卫生服务；累计投入资金80.2亿元，支持全省1447.3万农民参加新型农村合作医疗，参合率达到99.3%；累计投入农村医疗救助资金15亿元，惠及农村困难群众141.1万人次。在支持农村社会保障方面，2010至2012年，全省累计投入资金82.7亿元，新型农村社会养老保险实现全覆盖，同比增长50%；农村低保标准同比增长43.2%，做到应保尽保；农村五保集中和分散供养标准分别提高860元和570元。在支持农村人居环境改善方面，通过专项转移支付，省级财政累计安排资金3.6亿元，集中支持边境县（市）环境整治与特色风貌建设，等等。
（八）支持以市场体系为重点的农村商品网络建设，促进互流互通。自2006年启动农村商品市场流通网络建设以来，中央财政累计投入2.2亿元，省级配套5268万元，累计建设和改造连锁农家店21663个，支持建设配送中心155个，覆盖全省98%的县、97%的乡、95%的行政村，涵盖整个垦区和林区。自2007年启动“新网工程”以来，中央财政累计投入1.4亿元，全省累计配套8000万元，支持连锁经营企业150家、配送中心269个、连锁经营网点24917个。同时，全省累计下拨补贴资金26.6亿元，落实摩托车、家电、汽车下乡政策，有效拉动了农村消费。
三、推进城镇化建设的思考和建议
要明晰一个概念：当前和今后一个时期的城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇和新型农民社区协调发展、互相促进的新型城镇化，其核心在于着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会健康协调发展。
要处理好三种关系：一是政府主导与尊重群众意愿的关系。推进城镇化，既需要政府积极引导，又要尊重农民意愿，绝不能搞行政命令，让农民“被动进城”、“撅嘴上楼”。要通过政策引导、利益驱动、成果显现等方式，充分调动农民群众的积极性和主动性，加快城镇化工作。二是推进速度与经济发展水平的关系。要坚持因地制宜，分类施策，紧密结合本地经济和城镇发展实际，确定各自的发展方向、建设重点和推进速度。要量力而行、积极稳妥，先易后难、有序推进。三是占用土地与保护耕地的关系。要在提高土地利用效率上下工夫，坚持最严格的耕地保护制度，节约集约利用土地，严禁违法占地、粗放用地，通过宅基地置换、增减挂钩等方式努力提高城镇现有土地利用率。
要着力做好四项工作：一是落实相关政策。要认真落实支持城镇化建设的各项财税优惠政策，继续完善相关配套政策。
二是拓宽融资渠道。要做好财政资金整合，由财政部门牵头，重点对用途趋同、性质相近、功能配套的资金进行有效整合，切实做到集中财力办大事。积极争取国家投资，抓住国家支持老工业基地振兴、资源型城市经济转型、城市棚户区和煤矿沉陷区改造、松花江流域污染治理、农村综合环境整治等机遇，做好重大基础设施建设项目的储备、申报工作，争取国家支持。积极探索多渠道融资方式，利用现代市场融资手段，鼓励金融、工商、民间等社会资本投入城镇化建设的新途径，逐步形成以财政投资为引导、金融资本、工商资本、民间资本广泛参与的城镇化投融资机制，多渠道、多途径、多办法解决城镇化所需资金。
三是明确支持重点。要在完善城镇体系建设上，按照因地制宜、节约土地、功能完善、特色鲜明、适度超前的原则，加强县乡村体系规划编制工作。在促进民生建设上，要多措并举，多渠道筹集资金，切实加大城镇保障性安居工程建设资金投入。在公益性基础设施建设上，要继续加大“三供两治”建设力度，并将工作重点逐步向乡镇延伸。在推进公共服务均等化上，要建立城乡社会保障衔接和转移机制，健全农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障制度。在改善人居环境上，要抓住开展农村环境连片整治示范省的有利契机，实施以改善农村饮用水水源水质、整治畜禽粪便、生活污水、生活垃圾为主要内容的农村环境保护工作，使农村由传统村庄向新型社区转变。在支持小城镇建设上，要以百镇建设为重点，加快百镇市政基础设施建设，加强公共服务设施和工业园区建设，不断提高小城镇综合承载和人口吸纳能力。在促进产业发展上，要重点推进低碳产业、绿色产业和特色产业项目建设，因地制宜，分类指导，建设一批“工业重镇”、“商贸大镇”、“边贸强镇”、“旅游名镇”，带动城乡协调发展。
四是完善推进方式。要继续深化合作共建，继续深入开展整乡（镇）推进试点工作，健全合力推进工作机制。
（作者单位：黑龙江省财政厅经济建设处）
责任编辑：欣闻
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