普通高中实施绩效工资改革后的问题研究
2009年9月２日召开的国务院常务会议要求，实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要内容，从２０１０年１月１日起，所有事业单位均要实施绩效工资[1]。按照此次会议的要求，作为事业单位组成部分的普通高中应该从２０１０年１月１日起实施绩效工资。广东、浙江、河南、湖南、山西、四川等省的普通高中已经实施了绩效工资，这些省份的普通高中在实施绩效工资过程中遇到了一些问题。但已有的关于事业单位实施绩效工资的研究要么以整个事业单位为研究对象，要么以义务教育学校为研究对象，很少以普通高中为专门研究对象。为了有助于普通高中顺利实施绩效工资，本文将对上述省份的普通高中在实施绩效工资过程中遇到的主要问题进行研究。由于民办普通高中在现行法律规定之中属于民办非企业单位，不属于事业单位，未被纳入此次事业单位绩效工资改革的范围之内，本文的普通高中仅指公办普通高中。
一、普通高中实施绩效工资存在的主要问题
事业单位绩效工资是事业单位岗位绩效工资的组成部分，根据人事部、财政部于2006年联合出台的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》的规定，岗位绩效工资包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四个部分。岗位工资和薪级工资为基本工资，执行国家统一的政策和标准。绩效工资是岗位绩效工资中“活”的部分，体现工作人员的实绩和贡献，工作人员获得绩效工资的多少由其工作成绩的好坏和贡献的大小决定。可见，事业单位岗位绩效工资中的岗位工资和薪级工资发挥着基本保障作用，绩效工资发挥着激励引导作用，绩效工资制度的实施直接影响着事业单位工作人员的工作积极性。
为了调查作为事业单位组成部分的普通高中实施绩效工资的状况，“我国教师社会与经济地位研究”课题组选取东部地区、中部地区和西部地区的十个省，在每一个省内选取一个城市和一个作为农村的县，在每一个城市和县内分别选取一所优质普通高中（包括国家级示范性高中、省级示范性高中和市级示范性高中）和一所非优质普通高中作为调研点。课题组于2009年12月份至2010年6月份运用访谈法对被选取为调研点的普通高中实施绩效工资的情况进行了调查。调查结果显示，被选取为调研点的普通高中在实施绩效工资过程中主要存在以下三个问题。
1.实施绩效工资的经费由政府全部负担还是由政府和普通高中共同负担
在有些省，普通高中实施基础性绩效工资和奖励性绩效工资的经费全部由政府负担。但在另外一些省，普通高中实施基础性绩效工资的经费由政府负担，实施奖励性绩效工资的经费则全部或者部分由普通高中负担。
2.学校主管部门在核定绩效工资总量时是向优质普通高中倾斜还是向薄弱普通高中倾斜
由于中央政府没有出台专门针对普通高中实施绩效工资的规定，普通高中实施绩效工资的普遍做法是：参照２００９年１月１日起施行的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，学校主管部门在核定本行政区内各所普通高中的绩效工资总量时，向薄弱普通高中适当倾斜。但是，此种做法遭到了优质普通高中教师的强烈反对。优质普通高中教师认为，优质普通高中发挥着对其他普通高中的示范作用，优质普通高中教师在工作量和工作压力上都要大于其他普通高中教师，学校主管部门在核定绩效工资总量时理应向优质普通高中倾斜。
3.升学率是否可以作为绩效考核的内容之一
普通高中对于是否将升学率作为绩效考核的一项内容存在不同做法：有些普通高中规定升学率不能作为教师绩效考核的内容，而有些普通高中在绩效工资考核方案中明确将升学率作为教师绩效考核的内容之一。
二、普通高中实施绩效工资的问题剖析与建议
1.实施绩效工资的经费应该由政府和普通高中共同负担，以政府负担为主
实施绩效工资需要以充足的经费为前提。由于我国普通高中绩效工资改革属于事业单位分配制度改革的一个组成部分，普通高中实施绩效工资所需经费的负担方式由普通高中在我国事业单位中的类别归属所决定。我国事业单位改革的基本思路是“区别对待、分类治理”，即按照一定标准将现有事业单位进行分类并对每一类事业单位进行制度设计，事业单位绩效工资改革即遵循了事业单位改革的这一基本思路。《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》是事業单位实施绩效工资改革的直接政策依据，其规定，“对从事公益服务的事业单位，根据其功能、职责和资源配置等不同情况，实行工资分类管理。基本工资执行国家统一的政策和标准，绩效工资根据单位类型实行不同的管理办法”，“事业单位收入分配制度改革所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担”。根据上述规定，不同类型事业单位工作人员收入分配所需经费的负担方式应该有三种：由政府全部负担、由事业单位全部负担、由政府和事业单位共同负担。绩效工资属于事业单位工作人员收入分配的一部分，其实施经费的负担也相应存在由政府全部负担、由事业单位全部负担、由政府和事业单位共同负担三种方式。2008年中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》规定，现有事业单位根据其社会功能被划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。事业单位分类改革之后，原则上只有从事公益服务的事业单位继续保留在事业单位序列。从事公益服务的事业单位根据其职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，具体划分为三种类型：公益一类，即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，如义务教育机构。公益二类，即面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构。公益三类，即提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。普通高中由于服务对象的不特定性而具有公益性，其属于从事公益服务的事业单位是十分确定的，问题是普通高中应该属于从事公益服务事业单位中的哪一种类型。
本文认为，普通高中在我国事业单位分类改革中应该被归入公益二类事业单位，理由如下：
从理论而言，普通高中教育属于准公共物品。保罗·萨缪尔森（P．A．Samuelson）在1954年发表的《公共支出纯理论》一文中将纯公共物品定义为每个人消费这种物品不会导致别人对该种物品消费的减少的物品[2]，并根据此定义概括出了纯公共物品的两个基本特征：效用的非排他性和消费的非竞争性。效用的非排他性指物品只能作为一个整体进行提供，不能被分割为若干单位分别进行提供。消费的非竞争性指在一定条件下，增加一个消费者不会减少其他消费者对该物品的消费量。很多物品仅具有纯公共物品的部分特征，学者通常将仅具有纯公共物品部分特征的物品称为准公共物品。就普通高中教育而言，在现代社会，受教育者接受普通高中教育都是在学校和班级里完成的，在不超出某一学校或班级招生数量的条件下，一个人接受普通高中教育并不影响其他人在该学校或班级接受普通高中教育，也不需要学校增加教师数量和设施设备，此时普通高中教育具有效用的非排他性和消费的非竞争性。但当需要接受普通高中教育的人超过某一学校或班级的招生数量时，一个人接受普通高中教育就会影响其他人进入该学校或班级接受普通高中教育，为了保证教育质量就需要增加相应的教师和设施设备，普通高中教育就具有了一定的效用的排他性和消费的竞争性，所以普通高中教育属于准公共物品。物品的属性不但决定着政府是否对供给该种物品承担责任，而且还进一步决定着政府对供给该种物品承担全部责任还是承担部分责任。纯公共物品的供给由政府承担全部责任，准公共物品的供给由政府承担部分责任。普通高中教育准公共物品的属性决定了政府仅承担供给普通高中教育的部分责任，这就要求普通高中通过市场和社会获取部分资源。
从现实而言，普通高中具备从市场和社会获取一定资源的条件。一方面，普通高中主要通过两种方式从市场获取资源：一是通过后勤服务社会化的方式获得收入，二是普通高中尤其是优质普通高中通过校办产业创收的方式获得收入。另一方面，普通高中可以通过接受社会团体、海外侨胞和港澳同胞的捐助获得一定资源。总体而言，我国普通高中能够不同程度地从市场和社会获取一定资源。
由于普通高中应该被归入公益二类事业单位，普通高中实施绩效工资所需经费应该由政府和普通高中共同负担。需要进一步说明的是，普通高中教育属于基础教育，接受普通高中教育不但对受教育者的发展具有基础性作用，而且受教育者素质的提高对整个社会的稳定和发展也具有基础作用，因此说普通高中教育具有较强的正外部性，普通高中教育属于偏向于纯公共物品的准公共物品，这就要求政府处于负担实施绩效工资所需经费的主要地位。同时，除少数优质普通高中外，多数普通高中从市场获取资源的能力比较弱，这也在现实上决定了普通高中处于负担实施绩效工资所需经费的辅助地位。
2.学校主管部门在核定绩效工资总量时应该向优质普通高中和薄弱普通高中倾斜
根据人事部、财政部、教育部2006年联合出台的《中小学贯彻〈事业单位人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》的规定，此次绩效工资改革，在人事、财政部门按照本地区中小学的实际情况确定本地区的绩效工资总量之后，绩效工资总量需要经过两次分配：第一次由学校主管部门根据一定标准核定各所中小学的绩效工资总量。第二次是在学校主管部门核定的绩效工资总量之内，各所中小学根据本学校的实际情况向本校教师自主分配绩效工资。可见，各所普通高中获得的绩效工资总量在一定程度上决定着教师个人获得绩效工资的多少，也影响着教师工作的积极性、主动性和创造性，这就要求学校主管部门在核定绩效工资总量时注意向哪类普通高中倾斜更合理。
随着市场对高素质劳动力需求的增加和高中教育日益受到重视，接受高中教育的人数不断增多，2009年我国高中教育阶段的在校学生是4640．91万人，高中阶段毛入学率达到79．2%[3]，高中教育已经达到普及水平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》规定的战略目标是高中阶段毛入学率在2020年力争达到90%，高中教育在2020年将达到更高水平的普及。当前我国普通高中教育和中等职业教育的招生比例趋于相当，这意味着今后普通高中教育的毛入学率基本维持在40%以上，普通高中教育已经进入大众化阶段。进入大众化阶段之后，受教育者人数的变化要求普通高中教育的价值基础发生质的变化。由于普通高中教育在性质上属于进一步提高国民素质的基础教育，普通高中教育应该面向全体受教育者，以保障受教育者平等的受教育機会为基本价值取向。但基于教育资源有限的现实，受教育机会平等的理想受到教育效率的制约[4]，普通高中教育必须兼顾受教育机会平等和教育效率两种价值。
1980年，教育部颁布《关于分期分批办好重点中学的决定》，其专门规定如何举办重点中学，重点高中的存在有了政策依据。20世纪80年代，我国重点中学政策开始关注重点中学的示范性。20世纪90年代，重点高中的示范性被更加明确地强调。1994年出台的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》规定，“每个县要面向全县重点办好一两所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中。”1995年原国家教委颁布的《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》规定，“申报示范性高中学校所在县（市、区）必须普及九年义务教育并验收合格；必须有对薄弱高中扶持、改进的积极措施，并取得一定成效；必须有高中阶段教育发展的统筹规划。”重点高中政策强调政府在财力、物力和人力方面向基础较好的普通高中倾斜，以提高教育质量和教学水平，保证少数精英的发展，重点高中政策的价值取向是教育效率中心。作为对重点高中政策进行调整的示范性高中政策也强调政府对基础较好的普通高中在财力、物力和人力方面进行倾斜，但同时赋予示范性普通高中“对薄弱高中扶持、改进”的社会责任。因此说，示范性高中政策的价值取向是平等与效率并重[5]。客观而言，示范性普通高中在改善办学条件、改革教育教学、提高教育质量和为其他普通高中提供办学经验方面起到了一定的积极作用，实现了兼顾受教育机会平等和教育效率的价值，示范性普通高中的存在具有一定的合理性。与一般普通高中和薄弱普通高中的教师相比，示范性普通高中的教师在教育教学改革、提高教育教学质量和形成学校特色方面具有更大的工作压力和工作强度，因此学校主管部门在核定绩效工资总量时应该向示范性普通高中进行适当倾斜。
长期实行的重点学校政策导致了一批薄弱普通高中的出现。简单地说，薄弱普通高中就是办学的物质基础薄弱、人力资源条件较差和教育教学质量较低的普通高中。薄弱普通高中的存在，使受教育者在获得受教育机会，尤其获得较高的教育成就上，存在巨大差距，从而损害了受教育者享有的平等的受教育机会。为了保障受教育者平等的受教育机会，政府应该采用“积极差别待遇”的公平原则，对薄弱普通高中主动投入更多的教育资源，从而保证薄弱普通高中在办学条件和教育教学质量方面达到基本标准。教师是学校尤其是薄弱学校发展的关键因素，如何吸引优秀教师到薄弱普通高中工作是改善薄弱普通高中的核心问题之一。经济条件是人们选择工作时考虑的一个重要因素，在同一地区的基本工资实行统一标准的前提下，学校主管部门在核定绩效工资总量时向薄弱普通高中倾斜，不但有利于吸引优秀教师到薄弱普通高中工作，而且有利于提高薄弱普通高中教师的工作积极性。
3.升学率可以作为教师绩效考核的内容之一，但需赋予其适当的权重
普通高中实施绩效工资的主要目的是形成激励机制，调动教师工作的积极性、主动性和创造性。但是应该在哪些方面对教师进行激励，换句话说，应该将哪些内容作为绩效考核的内容，除了与教师职业的特点有关之外，还与普通高中教育的功能有关，毕竟对教师进行激励在一定程度上是为了有助于普通高中教育功能的实现。升学率是否可以作为绩效考核的内容取决于如何对普通高中教育的功能进行定位。
从全球视野来看，高中教育的功能在教育史上发生过两次转变。高中教育最早诞生于1802年的法国，在诞生之后相当长的历史时期内，高中教育的唯一功能是大学预备教育（即升学功能），纯粹为大学输送合格人才。随着市场经济的大力发展，市场需要大量高素质的劳动力，为了满足市场需求，加之高中教育在第二次世界大战之后在一些国家已经得到普及，很多国家对高中教育的功能做了重新定位。高中教育除了继续保留升学功能之外，还要发挥向市场提供合格劳动者的功能（即就业功能）。升学和就业的双重功能定位过于强调高中教育的社会本位，忽略了高中教育对受教育者人格形成的作用，为此，在新人本主义思潮和终身教育思潮的影响之下，很多国家均强调高中教育应该具有育人功能，即形成受教育者的健全人格的功能（即全人功能）。至此，高中教育同時具有“升学、就业和全人”三种功能[6]。从高中教育功能的历史演变来看，升学始终是高中教育的功能之一。日本有学者甚至认为，在高中教育承担的诸种功能中，升学功能是中心，高中教育集中承担了学校教育体制的选拔和分流功能[7]。
我国的高中教育是在清末国家危亡的背景下，在借鉴发达国家发展高中教育经验的基础上发展起来的。我国高中教育功能的历史演变既与发达国家高中教育功能的历史演变具有相同的方面，又具有自身的特点。在清末新政时期，作为中国近代由中央政府颁布并首次在全国得到实施的“癸卯学制”就包含了相当于现代普通高中和中等职业学校的中学堂和中等实业学堂，中学堂发挥升学功能，中等实业学堂发挥就业功能。建国之后，升学功能和就业功能仍然由不同类型高中分别承担。20世纪80年代后期，随着素质教育被大力提倡并成为教育政策规定的内容，高中教育又承担了全人功能。可见，在我国高中教育功能的历史演变过程中，升学始终是高中教育的功能之一。我国的特殊之处在于，升学和就业的功能由普通高中教育和中等职业教育分别承担。目前我国普通高中教育和中等职业教育的招生比例已经趋于相当，在此背景下为高等学校输送合格人才的升学功能应该主要由普通高中教育承担，为经济建设输送合格人才的就业功能应该主要由中等职业教育承担[8]。
综上所述，无论从其他国家和地区还是从我国高中教育功能的历史演变来看，升学始终是高中教育的一种功能。在我国，升学功能又主要由普通高中教育承担。普通高中教育升学功能的实现需要借助于教师的教育教学活动，升学功能实现的程度，即升学率的高低在一定程度上表征着教师教育教学水平的高低，因此，升学率应该作为教师绩效考核的内容之一。
一些学者之所以反对将升学率作为绩效考核的内容，主要是担心将升学率作为绩效考核的内容会强化普通高中片面追求升学率的现象。如果从普通高中教育功能的历史演变来看，片面追求升学率是将普通高中教育功能简化为仅有“升学”一种功能，其显然与我国当前普通高中教育应该具有升学和全人的双重功能相悖。因此，上述担心确实有一定道理。但是，不将升学率作为普通高中教师绩效考核的内容，一方面容易使教师忽视普通高中教育的升学功能而降低教育教学质量，另一方面升学率之外的其他指标很难量化，不容易做到绩效考核的公平。这两个方面都可能对教师教育教学的积极性产生消极影响，进而影响普通高中教育升学功能的发挥。为了既让普通高中教育发挥升学功能又防止片面追求升学率现象，从绩效考核内容设计的角度而言，我们至少应该做到以下两点：第一，除了将升学率作为普通高中教师绩效考核的内容之外，还需要按照普通高中教育的“全人”功能设计其他绩效考核内容；第二，赋予升学率在绩效考核内容中适当的权重，鉴于我国片面追求升学率现象比较严重和开展素质教育并不顺利的现实，升学率在绩效考核内容中应该被赋予比较小的权重。
参考文献
[1] 新华社．国务院决定：2010年全面实施事业单位绩效工资[EB／OL]．http：//politics.people.com.cn/GB/1024/9975881.html．2009-09-03．
[2] Samuelson P A．The pure theory of public expenditure．Review of Economics and Statistics，1954（36）．
[3]教育部．2009年全国教育事业发展统计公报[EB／OL]．http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1485/201008/xxgk_93763.html．2010-08-03．
[4] 金一鸣，唐玉光．中国素质教育政策研究．济南：山东教育出版社，2004．
[5] 朱家存，王刚，段兆兵．论示范高中的使命与责任．教育发展研究，2009（12）．
[6] 卢立涛．全球视野下高中教育的性质、定位和功能．外国教育研究，2007（4）．
[7] 藤田英典．走出教育改革的误区．张琼华,译．北京：人民教育出版社，2001．
[8] 王炎斌．普通高中教育发展策略思考．教育发展研究，2009（20）．（责任编辑 杨 子）