义务教育就近入学政策价值的嬗变

摘要 随着我国经济、政治、文化的发展，就近入学政策不断被赋予新的社会价值。20世纪80年代大力推进初等教育普及，就近入学成为基础教育主要的就学方式，旨在提供充足的教育机会。到20世纪90年代，择校问题凸显、中小学生课业负担繁重，就近入学政策成为治理择校、减轻中小学生课业负担的重要手段。到了21世纪，义务教育发展主题为均衡、公平，尤其十八届三中全会要求全面深化教育领域综合改革以来，就近入学政策被全面提上日程，是规范小升初招生秩序、破除择校难题的重要教育战略，就近入学政策的时代价值转向均衡、公平。

关键词 义务教育 就近入学 价值 嬗变

“任何社会的政治发展和经济繁荣，均离不开一定的合理政策的指导和贯彻。同样，任何一个国家的教育发展也离不开合理的教育政策。”[1]教育政策是国家教育发展的指南针，教育政策的公平对于教育公平具有举足轻重的影响。但我国正处于社会发展转型和教育改革发展规划的关键时期，传统教育价值逐渐失范和失真，新旧教育价值相互冲突碰撞，导致人们教育利益诉求的多元化。教育政策的公平性在于对不同教育价值进行整合，使教育政策能够代表社会绝大多数人的利益，兼顾其他群体的教育利益。就近入学政策作为教育政策的组成部分，包含特定的社会价值和社会目标，整合不同群体的教育利益。就近入学政策具有内生性，如果“所确定的目标或模式不能从本民族或本国的社会政治经济文化等一系列特征出发，就很难在公共生活中实施取得预期的效果”[2]。就近入学政策还具有动态性和演进性，随着政治、经济、文化不断发展赋予就近入学政策新的社会价值，一种优势和主流社会价值倾向，代表着社会绝大多数群体的教育利益。就近入学政策价值的演进和我国政治、经济、文化有着密不可分的关联，更与其他教育政策有着密不可分的关系。

一、就近入学政策旨在提供充足的教育机会（1978年—1992年）

“文革”结束后我国教育事业亟待恢复和发展，全国范围内开始推进初等教育普及，以提高全民族科学文化水平。我国在教育发展上也采取经济价值取向，实行重点学校制度。重点学校政策是“社会经济非均衡发展战略在教育中的体现，是在当时资源稀缺而又‘百废待举，百业待兴’的条件下的一种必然选择，对推动社会经济和教育发展都发挥了重要作用”[3]。发展教育事业坚持“两条腿走路”方针，基础教育发展的两个主题——普及和提高，重在提高，要集中力量办好一批重点学校；同时结合我国实际采取多种办学形式，使学校布局要适应群众的生产、生活，利于学生就近入学，将就近入学作为基础教育的主要入学方式。

1977年5月，邓小平关于恢复高考的讲话中讲到“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。总的目标是尽快培养一批人才出来”，拉开了我国重点学校政策序幕。1980年12月，中共中央国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要坚持“两条腿走路”，多种办学方式并行，便于学生就近上学。1983年8月，教育部颁布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》，继续强调办好重点中学，同时要减轻小学生的学业负担和考试压力，初中招生上应采取划片就近入学。1986年3月，原国家教育委员会印发《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》，明确规定“要取消初中招生考试，并按学籍管理规定，凡准予毕业的小学生就近直接升入初中学习”。同年4月我国颁布《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，这是我国首次在教育法律法规文件中对就近入学进行规定，以保障适龄儿童少年接受义务教育的权利。同年12月，原国家计委颁布了《中小学校建筑设计规范》对中小学校的服务半径做了明确规定。1992年2月原国家教委颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》再次强调小学布局要合理，有利于适龄儿童、少年就近入学。

这一时期我国基础教育采取“两手抓”，一手抓初等义务教育普及，一手要集中力量办一批重点中小学，为我国现代化建设输送优质人才，因此重点学校政策和就近入学原则并用。但由于优质教育资源的严重匮乏，教育经费严重不足，加之政策上的倾斜，有限的教育资源不断流向“重点学校”，导致教育均衡发展，区域间、区域内学校办学水平逐步扩大，为新时期的择校问题作足了“奠基工程”。[3]我国人口基数大，办的是大国教育，有限的教育资源远远不能满足人民日渐增长的教育需求，教育发展的第一阶段是为广大人民群众提供充足的教育机会，以保障公民的受教育权利。

二、就近入学政策成为治理择校的重要手段（1993年—2000年）

这一时期我国基础教育总体目标是普及九年义务教育、发展素质教育。实行重点学校政策，直接导致大面积的择校行为，加重中小学生课业负担，就近入学政策成为减轻中小学生课业负担、遏制择校、治理乱收费高收费的重要手段。自1977年我国采取重点学校制度和恢复高考制度，导致我国基础教育片面追求升学率、中小学课业负担繁重等教育问题，使我国基础教育走上应试教育的道路。随着我国经济采取非均衡发展战略，社会阶层逐渐分化，阶层间教育诉求各不相同，教育资源的获取能力亦不相同，对教育资源的争夺引发了全国范围内的择校现象。我国从教育系统内和教育系统外两方面进行改革来治理择校行为。一方面，各地教育行政部门必须按照国家关于义务教育阶段的收费规定对各种收费行为性质进行界定，治理乱收费；同时将就近入学作为基础教育招生制度改革来遏制择校和减轻中小学生课业负担的重要手段。另一方面，各级政府要保证必要的办学经费投入，根据人民群众的承受能力适时调整义务教育阶段杂费的标准。

随着改革开放和市场经济体制的引入，我国经济尤其是东部沿海城市经济迅速发展，民众的经济实力也迅速增强，知识改变命运的意识日渐加强，以钱权择校之风代替以分数择校且愈演愈烈，国家开始重视择校带来的社会问题。1993年9月，国务院办公厅颁布《关于加强中小学收费管理工作的通知》，同年10月中共中央办公厅和国务院联合发布《关于治理乱收费的规定》加强对中小学收费的管理工作。1995年4月，原国家教委发布《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，将制止中小学乱收费作为重点工作，并提出九年义务教育处综合小学必须坚持就近入学的原则，禁止招收“择校生”，严禁把捐资助学同录取学生挂钩。1996年5月，国务院办公厅转发国家教委《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》，制定中小学收费工作的“五不准”规定和治理工作的“八条措施”，以全面遏制“择校生”高收费问题，“不准义务教育阶段的公办小学和初中招收‘择校生’，坚持就近入学原则”。1997年10月，原国家教委印发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》的通知，要求全面深化基础教育改革，加快推进中小学应试教育向素质教育的转型，其中提出要加快中小学升学考试制度改革，尽快落实小学升初中免试、就近入学的要求和方法。1998年7月，国务院办公厅转发教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见》强调公办学校要坚持义务教育“免收学费”、“就近入学”及“平等受教育”的原则，要积极稳妥地推进小学升初中实行就近免试入学的改革。1999年6月，中共中央、国务院联合发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要全面改革招生考试和以升学率为指标的评价体制，在普及九年义务教育的地区，实行小学毕业生免试就近升学，大力发展素质教育，促进义务教育逐步转向内涵式发展。2000年1月，教育部颁布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，强调已经普及九年义务教育的地区，要坚决落实小学毕业生免试就近升入初中的规定。任何初中入学、招生不得举行或变相举行选拔性的考试。同年7月，教育部办公厅印发《关于全国中小学收费专项治理工作实施建议》，提出专项治理工作的“一个巩固，两项要求，三个重点”，并强调“要扩大四个直辖市和省会城市解决‘择校生’问题的成果，力争两三年内实现全国各省辖市义务教育阶段公办学校完全停止招收择校生的目标，依法实行就近入学”。

20世纪90年代我国义务教育目标是普及九年义务教育，重点治理高收费、乱收费的择校现象和升学考试制度下中小学生课业负担的教育问题。长期以来由于教育投入不足，实行重点学校制度，有限的教育资源流向重点学校，导致校际间资源配置严重失衡，因此择校是我国特定国情下必经的一个阶段。同时在经济非均衡发展战略下，我国阶层分化日益加剧，由以前的工农两个阶级逐渐分化成多个阶层，阶层间教育资源的争夺不可避免地引发择校行为。因此，就近入学政策在我国仍是制衡不同阶层间教育利益的重要手段，且将成为我国基础教育主要的入学方式。

三、就近入学政策价值公平、均衡的时代转向（2001年至今）

到21世纪我国基本实现九年义务教育的普及，义务教育发展取得了众人瞩目的进步，从“没学上”发展到“有学上”，实现了量的飞跃，但我国义务教育发展是比较粗糙的，整体水平较低，离“上好学”目标仍有很大一段距离。以经济价值为取向的重点学校政策导致我国教育资源配置严重失衡，知识经济时代教育是获取社会地位的重要途径，随着人们教育需求不断增加，引起各个层次方位的社会公平问题，因此教育均衡、教育公平成为义务教育的时代话题，如何最大程度追求教育公平亦成为亟待解决的社会问题。就近入学政策以户籍制度为依托，以现有资源的空间分配格局进行教育资源配置，是保障绝大多数社会群体教育利益和教育公平的重要手段。

2000年以来，我国义务教育转向内涵式发展，要提高义务教育发展水平，促进义务教育均衡发展，全面破除择校难题，保障流动人口子女接受义务教育权利，实现教育公平发展路子。2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革和发展的决定》提出要“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则”，因地制宜对农村义务教育学校进行布局调整，方便学生就近入学；明确流动人口子女接受义务教育的“两为主”政策。随着我国城市化进程不断加快，进城务工农民工子女教育问题日益突出，切实保障农民工子女教育是我国和谐社会主义建设的重要组成部分。2003年1月，国务院办公厅印发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，同年9月，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，并转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》强调流入地政府要落实“两为主”政策，切实保障农民工子女接受义务教育的权利。2005年5月，教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，进一步规范办学行为，同时要认真做好农民工随迁子女义务教育工作，加强对接受农民工随迁子女民办学校的扶持和管理。同年12月，国务院颁布《关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出要加大城市对农村教育的支持和服务，流入地政府要坚持“两为主”政策保障农民工随迁子女接受义务教育。2006年9月，通过新修订的《义务教育法》第十二条对就近入学政策做了明确规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，这是我国首次将就近入学纳入教育政策范围。

2010年7月，国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出要合理规划学校布局，方便学生就近入学，坚持“两为主”，切实保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。同年11月，教育部颁布《关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》，提出治理择校乱收费一方面要完善招生制度、规范招生制度，确保适龄儿童少年就近入学；另一方面要加快薄弱学校改造，缩小校际间办学差距。2012年9月，国务院发布《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，强调农民工流入地政府要坚持“两为主”政策，适度扩大公办学校资源，同时可以在合格的民办学校购买学位，支持农民工随迁子女教育。县级教育部门要根据区域内适龄儿童、少年数量和学校分布，根据学校的服务半径合理划定招生范围，探索小学和初中对口招生制度。继十八届三中全会提出要全面深化教育领域综合改革，2014年1月，教育部相继印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》和《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，明确规定：“根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号、村组等，为每一所初中合理划定对口小学（单校划片）”，同时对于农民工随迁子女教育要“扩大公办学校容量，鼓励社会办学，购买民办学校服务”。对计划列表中的19个大城市实行划片区就近入学的时间表和路线图做了详细规定，拟通过义务教育招生管理体制改革全面破除我国择校难题。2015年3月，教育部办公厅发布《关于做好2015年城市义务教育招生入学工作的通知》，对于就近入学政策实施过程中的问题进行指导，在“择校冲动强烈的城区，可以推广热点小学、初中多校划片，合理确定划片范围，以缓解学区房的问题”；此外要实行阳光招生，鼓励和支持社会监督，使城市义务教育招生入学工作做到公开、公正、公平。

义务教育具有免费性，我国在2008年全面实现城乡义务教育“两免一补”，但据统计我国义务教育支出“占家庭子女总支出的76.1%，占家庭总支出的35.1%，占家庭总收入的30.1%”[4]，与义务教育的免费性相背离，给家庭带来沉重的经济负担，使基础教育日趋功利化、工具化，导致教育中人性的缺失，影响我国社会主义和谐社会的建构。就近入学政策的制定、推进、完善是十八届三中全会以来全会深化教育领域改革的基础，将全面扭转义务教育阶段教育“精英化”趋向。

四、就近入学政策价值选择的冲突和平衡

教育属于社会公共事业，代表社会群体的教育利益，教育价值选择属于社会公共活动，多元主体下势必引起价值冲突和利益冲突等问题。随着“社会转型带来的价值失范和价值真空，各种新旧价值观念的冲突日趋激烈。任何决策都不可能达到“最优”原则，而只能是贯彻“满意”原则”。[5]就近入学政策作为我国义务教育政策的重要组成部分，包含着教育政策制定者及社会大众对政策价值期望或价值追求，致力于解决什么样的教育问题，是特定历史背景下的产物。

就近入学政策的缘起与重点校政策有着密不可分的联系。上世纪七八十年代，为了加快现代化建设，我国实行重点校政策，希冀集中有限优势资源重点培养一部分有潜力的学生，二则对其他普通学校产生激励作用，以提高他们的办学水平和质量。但随着我国社会发展水平不断提高，公共服务水平和均等化程度也相应提高，人们对教育质量要求越来越高，导致对优质教育资源的竞争越来越大。我国义务教育通过考试进行选拔，以钱择校、以权择校现象日益突显，升学竞争日趋低龄化，升学成为义务教育的指挥棒。中小学片面追求升学率，加重学生的课业负担和升学心理压力，使义务教育偏离义务教育的公益性、普及性，转向精英教育。为了缓解中小学生课业负担和升学压力，初中进行招生制度改革，提倡要划片就近入学。到了90年代，我国义务教育进入“普九”阶段，义务教育不仅只是追求教育机会，更是追求高质量、高水平的教育，因此对于优质教育资源的竞争加剧。择校和中小学课业负担成为社会热点问题，破除中小学择校难题和课业负担广受社会关注。我国加快学校布局调整和大力推进对薄弱学校改造，以贯彻和落实就近入学原则。只有坚持就近入学原则，中小学严禁招收择校生，才能全面缓解中小学生升学压力和繁重的课业负担。2000年我国义务教育进入均衡、公平的新时代，积极推进我国义务教育均衡发展，坚持义务教育阶段公办学校就近免试入学，严禁以任何考试或其他方式择优选拔学生。随着2006年新修订的《义务教育法》颁布，将就近入学上升到法制层面，使就近入学政策有了法律效应。自十八届三中全会全面深化教育领域改革以来，就近入学政策更是成为治理择校、促进教育公平的重要手段。

就近入学政策的价值选择是对不同阶层群体教育利益进行整合的产物，代表绝大多数人的利益，并兼顾其他群体利益。影响就近入学政策价值选择的主要因素是其要解决的教育问题。就近入学政策从解决教育机会短缺，到遏制择校，缓解中小学生课业负担，其价值的嬗变源于我国政治、经济、文化的发展。人们教育需求的不断提高，对教育提出新的发展要求或现有教育模式不能适应当前社会环境，从而进行教育改革实现教育政策的时代转向。

参考文献

[1] 袁振国主编.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000.

[2] 劳凯声.刘复兴.论教育政策的价值基础[J].北京师范大学学报：人文社会科学版，2000（6）.

[3] 王善迈.“重点校”政策影响了教育的公平[N].中国教育报，2007-03-08.

[4] 刘复兴.教育政策的价值选择[M].北京：教育科学出版社，2003.

[5] 王庆环.为何孩子教育费用越来越高？[N].光明日报，2012-03-15（01）.

【责任编辑 杨 子】

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