新常态下农业结构调整的任务
摘 要：改革开放以来我国农业结构调整经历了三个重要时期，2015年我国开启了新一轮农业结构调整。文章依据国家相关文件，梳理了新常态下农业结构调整的主要任务，提炼新常态下农业结构调整在背景、任务、手段和广度深度四个方面的重要特征。
关键词：新常态；农业结构调整；任务
中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）01-0017-05
经济进入新常态是中共十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，在科学分析国内外经济发展形势、准确把握我国基本国情的基础上，对我国经济发展的阶段性特征的重大战略判断。适应新常态、把握新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑①。经济新常态的重要特征之一是发展方式转变、经济结构优化升级。农业是国民经济的重要产业。在新常态下，农业发展也必须加快转变发展方式，调整优化农业结构。改革开放以来，我国经历了数次农业结构调整。2015年，以农业部制定颁发《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》（农发[2015]2号）为标志，我国开启新一轮农业结构调整。本文阐释新常态下农业结构调整的任务，为实践提供政策指引。本文结构安排如下：首先，勾画我国农业结构调整的历程；然后，梳理新常态下农业结构调整的任务；最后，提炼新常态下农业结构调整的特征。
一、我国农业结构调整的历程
（一）我国农业结构的传统特点
一般来说，农业结构指一个国家或地区农业中各个产业的构成情况和比例关系。农业结构反映一个国家或地区农业资源的配置和产出状况。农业结构调整则是原来农业资源配置和产出状况的调整，农业结构调整的目的是优化资源配置。
历史上，由于农业生产力水平落后和以粮食为主的消费习惯，我国形成了“农业以种植业为主，种植业以粮食生产为主”的单一农业结构。在计划经济年代，我国以粮食为主的单一农业结构具有超稳定性。农业生产力水平落后，粮食消费传统与“以粮为纲”农业政策的片面性叠加，我国很多地方出现“以粮为纲，其他砍光”的局面。弃草种粮，毁林开荒，围湖造田，加固了以粮食生产为主的单一农业结构。统计资料显示，从新中国成立初期的1952年到改革之初的1978年，种植业占农业总产值的比重由85.9%下降到80.0%，下降约6个百分点，年均下降仅0.2个百分点；粮食作物播种面积占主要农作物播种面积的比重由89.2%下降到80.4%，下降约9个百分点，年均下降仅0.3个百分点。
（二）改革以来我国农业结构调整的阶段
改革开放以来，我国经历了数次农业结构调整②。从大的方面来看，有三个重要时期。
1.20世纪80年代至90年代中期：简单适应性调整
改革开往以后，农村实行家庭承包制，发展市场经济，给农业结构调整奠定了基础。一方面，工业化、城镇化发展，城乡人民的收入和生活水平不断提高，对农产品的需求日益多样化，以粮食生产为主的传统农业结构与农产品的需求变化不相适应，农业结构调整势在必行。另一方面，市场机制逐渐成为农业资源配置的主要力量，获得经营自主权的农民主动适应市场，积极发展多种经营，调整农业结构。20世纪80年代至90年代中期，我国农业结构经历了多次调整。截止20世纪90年代中期，农业结构调整总体上在农产品供不应求的供求格局下进行，一般采用“某个农产品供给多了调减生产，某个农产品供给少了增加生产”的简单适应性调整。1978-1997年，农业总产值中种植业的比重由79.3%下降到60.7%，主要农作物播种面积中粮食作物播种面积的比重由80.4%下降到73.3%。以种植业和粮食生产为主的单一农业结构大大改善，农、林、牧、渔业得到了全面发展。
2.20世纪90年代中后期至2014年：农业和农村经济结构战略性调整
20世纪90年代中后期，我国主要农产品供求格局发生了根本性变化，由过去长期短缺，转向“总量基本平衡、丰年有余”。同时，农产品供求的结构性矛盾凸现，农产品供给不能满足市场对农产品多样化和优质化的需求变化，大量低质农产品积压滞销，农民增产不能增收。由于农业的区域结构雷同，农产品的结构性矛盾成为全国性的普遍矛盾。我国农业发展由过去供给制约的卖方市场转变为需求制约的买方市场，农业发展由过去的单一资源约束，转变为资源与市场的双重约束，标志我国农业发展进入了一个新阶段。新阶段发展农业和农村经济，必须适应变化了的新形势，转变农业增长方式，由过去主要追求产量增长转到在保持总量平衡的基础上，更加突出质量和效益，更加注重全面发展农村经济。2000年，中央农村工作会议提出，适应农业和农村经济发展新阶段的要求，必须大力推进农业和农村经济结构战略性调整，全面提高农业和农村经济的质量和效益，增加农民收入。这是中国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。
农业和农村经济结构战略性调整具有重大而深远的意义。“农业和农村经济结构的战略性调整是我国农业发展过程中的一次深刻变革，是农业结构、农业科学技术与农村经济管理水平的全面升级，是关系农业和农村经济长远发展、关系国民经济全局的重大部署”③。农业和农村经济结构战略性调整是一项长期任务，不可能一蹴而就。2000年以后，历年中央农村工作会议和中央一号文件，均把农业和农村经济结构战略性调整作为一项不断深化的重要工作。
3.2105年以来：新常态下进一步调整优化农业结构
2014年5月，习近平在河南考察时首次提出“新常态”。2014年12月9日召开的中央经济工作会议对“新常态”做了全面的阐释，深刻揭示了中国经济在增长速度、发展方式、经济结构、发展动力等方面的历史性变化，指明了未来中国经济的发展方向。2014年12月23日中央农村工作会议召开，这是党中央提出新常态后召开的第一个中央农村工作会议。会议提出，“按照党的十八大要求，坚定不移走中国特色新型农业现代化道路，加快转变农业发展方式，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，实现集约发展、可持续发展”。
多年来，中央一号文件部署农业和农村工作，彰显了党中央对“三农”的高度重视④。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》是进入新常态后的第一个“中央一号文件”。在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，是2015年中央一号文件提出的主要任务之一。2015年中央一号文件的第一条“围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式”，提出“必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”。
2015年2月，农业部制定颁发《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》（农发[2015]2号），贯彻中央精神，部署新时期调整优化农业结构的工作。从此，我国开启了新一轮农业结构调整。
二、新常态下农业结构调整的主要任务
《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》是新常态下农业结构调整的重要纲领性文件。本文据此梳理新常态下农业结构调整的主要任务。
（一）新常态下农业结构调整的总体思路
1.指导思想。深入贯彻中共十八大，十八届三中、四中全会，中央一号文件和习近平总书记系列重要讲话精神，以确保国家粮食安全为前提，以数量质量效益并重、竞争力增强、可持续发展为主攻方向，以布局优化、产业融合、品质提升、循环利用为重点，科学确定主要农产品自给水平和产业发展优先序，更加注重市场导向和政策支持、更加注重深化改革和科技驱动、更加注重服务和法治保障，加快构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，为全面建成小康社会奠定坚实基础。
2.基本原则。第一，坚持底线思维，确保国家粮食安全；第二，坚持理念创新，拓展农业发展的广度深度；第三，坚持突出重点，有所为有所不为；第四，坚持因地制宜，突出特色；第五，坚持市场导向，尊重农民意愿。
3.主要目标。当前进一步调整优化农业结构的主要目标是实现“两稳两增两提”。“两稳”，即稳定粮食产量和粮食产能，实现谷物基本自给、口粮绝对安全。“两增”，即农业增效、农民增收，实现农业整体素质提升和农民收入持续较快增长。“两提”，即提高农业市场竞争力和可持续发展能力，使农业发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。
（二）新常态下农业结构调整的重点任务
1.以“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”为着力点，调整优化确保国家粮食安全的实现路径。着眼于稳定面积和提高地力，实现“藏粮于地”；着眼于提高单产和提升品质，实现“藏粮于技”；着眼于调动农民种粮储粮积极性和提升农民素质，实现“藏粮于民”。
2.以构建与资源环境承载力相匹配的农业生产新格局为目标，调整优化区域生产力布局。在综合考虑自然条件、经济发展水平、市场需求等因素的基础上，以农业资源环境承载力为基准，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔，构建优势区域布局和专业生产格局，提高农业生产与资源环境匹配度。
3.以“保、调、稳、扩”为重点，调整优化粮经作物生产结构。“保”是保住水稻、小麦口粮生产，确保8亿亩的口粮种植面积。“调”是适度调整主产区玉米生产结构。“稳”是稳定发展棉油糖生产。“扩”是积极扩大大豆、杂粮、薯类等其他作物生产面积。
4.以“粮草兼顾、农牧结合、循环发展”为导向，调整优化种养结构。充分挖掘饲草料生产潜力，大力发展草牧业，形成粮草兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构。
5.以“做强一产、做优二产、做活三产”为途径，调整优化产业结构。大力发展农业产业化，加快发展农产品加工业，建设一批专业化、规模化、标准化的原料生产基地，大力发展电子商务与实体流通相结合的物流体系，大力发展都市现代农业。
6.以“改进品种、提升质量、创建品牌”为抓手，调整优化产品结构。大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业，大力推进标准化生产，抓紧完善农产品质量安全标准体系建设，加强农产品品牌营销推介，推进特色农产品区域布局规划实施。
三、新常态下农业结构调整的特征
改革开放以来，我国农业结构经历了三个重要时期，不同时期农业结构调整具有明显的差别和特征。
（一）背景不同
20世纪90年代中期以前，农业结构调整总体上是在农产品供不应求的供求格局下进行，主要矛盾是以粮食生产为主的传统农业结构不适应改革后农产品社会需求的多样化变化。
世纪之交开始的农业结构战略性调整在我国主要农产品供求格局发生根本性变化的背景下进行，主要矛盾是以提高产量为主的传统农业结构不适应农产品社会需求在多样化基础上的优质化变化，农产品供求的结构性矛盾凸现。
新常态下农业结构调整在农业结构战略性调整取得巨大成就的基础上进行，但农业发展数量与质量、总量与结构、成本与效益、生产与环境等方面问题依然比较突出。我国农业发展到了转型升级的重要节点，进一步调整优化农业结构势在必行。
（二）任务不同
20世纪90年代中期以前，农业发展的主要任务是增加供给，农业结构调整的任务相对单一，主要是打破以种植业和粮食生产为主的单一农业结构，使种植业、林业、畜牧业、渔业获得全面发展。
世纪之交开始农业发展的主要任务是在保持总量平衡的基础上，注重提高质量和效益。农业结构调整的任务相对复杂，从根本上改造以提高产量为主的传统农业结构，既要保持总量平衡，又要提高质量和效益，增加农民收入。农业结构战略性调整着力于全面提高农产品质量，发挥地区比较优势，发展农产品加工业，转移农村剩余劳动力。
新常态下农业发展的主要任务是加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。农业结构调整的任务更加综合深刻，农业结构调整的重点任务是：调整优化确保国家粮食安全的实现路径，调整优化区域生产力布局，调整优化粮经作物生产结构，调整优化种养结构，调整优化农村产业结构，调整优化产品结构。
（三）手段不同
20世纪90年代中期以前，农业结构调整的任务相对单一，农业结构调整的手段相对简单，一般采用“某个农产品供给多了调减生产，某个农产品供给少了增加生产”的简单适应性调整。
世纪之交开始的农业结构调整的任务相对复杂，农业结构调整的手段多元化，“跳出”了农业。在“农内”，不仅要保持总量平衡，而且要全面提高农产品质量，发挥地区比较优势。在“农外”，发展农产品加工业，转移农村剩余劳动力，来带动农业结构战略性调整。
新常态下农业结构调整是“高起点上的主动作为、主动调优”，是“调优调精调深，努力实现我国农业发展在高起点上再登新台阶”，农业结构调整的任务更加艰巨复杂，手段更加多元和综合。一是坚持数量质量效益并重；二是一二三产业融合，三是城乡统筹协调发展；四是统筹利用国内和国外两个市场两种资源；五是更加注重市场导向和政策支持、更加注重深化改革和科技驱动、更加注重服务和法治保障。
（四）广度和深度不同
20世纪90年代中期以前，农业结构调整的性质是简单适应性调整，历史功绩是打破以种植业和粮食生产为主的单一农业结构，使农业获得全面发展。
世纪之交开始的农业结构调整是农业结构调整的战略性调整，历史功绩是打破以提高产量为主的传统农业结构，在保持总量平衡的基础上，注重提高质量和效益，增加农民收入。在这个时期，农业结构调整“跳出”了农业，开始注重产业之间、地区之间、城乡之间的经济联系，通过协调发展推进农业结构调整。
新常态下农业结构调整是过去尤其是农业结构战略性调整的继往开来，新时期进一步调整优化农业结构，是“高起点上的主动作为、主动调优”，是“调优调精调深”。农业结构调整的广度和深度进一步纵深发展，通过坚持数量质量效益并重、一二三产业融合、城乡统筹协调发展和统筹利用国内和国外两个市场两种资源，加快构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，为全面建成小康社会奠定坚实基础。
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[7]农业部《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》（农
发[2015]2号）.
（责任编辑：肖训生）
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