建设世界航天强国背景下的中国航空产业政策探讨

摘 要：战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，发展我国以航空产业为代表的战略性新兴产业，也是加快建设世界科技强国的重要途径。美国作为世界航空工业的强国，研究和探讨其航空产业政策的发展轨迹与实践，对加快我国航空产业发展将会提供有益的借鉴与启示。

关键词：美国航空产业；产业政策发展；问题分析；经验借鉴

2017年10月18日，在中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上，习近平总书记再一次指出“要瞄准世界科技前沿，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”，并明确提出“为建设科技强国、航天强国和交通强国而奋斗”的战略目标。美国作为航空工业强国，研究其航空产业政策的纵向发展轨迹和横向支持范畴借鉴其产业政策发展经验，对完善我国航空产业政策、突破政策瓶颈将会提供一些有益的发展思路与启示。

一、美国航空产业发展历程与政策框架

毫无疑问，正因为美国联邦政府明确了航空产业的国家战略地位，通过搭建科技创新的技术平台，促进航空产业的集群发展，才进一步提升了美国航空产业的整体竞争力。回顾美国航空产业的发展历程，主要可以划分以下三个阶段：

（一） “追跑”期（二十世纪初至二战时期）：美国的航空技术处于起步阶

美国航空产业起步于二十世纪初。江可申，李文绅研究发现，二十世纪初，美国航空产业技术与欧洲航空产业方面存在颇大差距，同时，国家发展过程中资金压力较大，考虑到航空产业研发投资对于资金要求较高，美国政府采取税收等优惠措施鼓励民间资金进入该产业。二战时期，美国航空产业的发展进入到了规模发展阶段——“以量取胜”，但是在航空技术上仍落后于欧洲国家。Smith曾经提及到，在二战前期，为了增强空军作战力量，美国联邦政府精选了一部分机型，发布行政指令，让现有的航空公司集中生产特定型号的飞机。埃米，田大山研究发现，生产指标的压力进一步挤压了美国航空公司技术水平的研发投入，虽然美国最终以数量优势战胜了日本的“零”式战斗机，但其航空技术与德国、英国等欧洲国家也进一步拉开了差距。

（二）“并跑”期（二战时期至二十世纪五十年代）：美国的航空技术发展速度得到了显著提升

由于二战期间美国联邦政府向航空公司采购数量庞大，为航空公司带来了巨额收益，同时战后美国军用飞机订单数量急剧减少，减轻了美国航空公司的生产压力，促进了美国航空公司对科技研发的大量投入。党亚茹和李雯静研究发现，美国联邦政府通过联邦机构、大学交通研究中心和其他研究机构的协同合作，建立了航空科技研发的组织保障。该阶段，NASA正式担任起研发航空科学与航天科技的领导责任，融合军事技术与航空制造技术。Swih.，JM， 安心曾指出，在五十年代初期，美国联邦政府为了防止其他国家对美国航空技术产业的威胁，为航空界制定了亚音速、超音速和高超音速的研究目标。进入超音速时代后，美国凭借对音速领域的垄断技术优势，使得当时的航空产业技术已经领先于欧洲，立于世界航空技术的前沿。

（三）“领跑期”（二十世纪五十年代至二十一世纪）：美国航空技术在世界上始终保持领先态势

在航空产业制造领域，产业集群进一步增强了产业的国际竞争力，促进了产业上下游的联动。在美国西雅图，形成了典型的航空产业集群，使其享有“飞机城”的美誉，同时也是世界航空业巨头波音的商用客机生产中心和波音737、757和747、767、777和787客机的生产线所在地。张耘对西雅图的产业现状进行分析、研究发现，以波音公司为龙头，该区域形成了以航空配件、检修及相关对完整产业链条，进一步巩固了美国在世界航空产业的市场份额和产业竞争力。美国对航空技术领域的大量资金投入及政策扶持，使得美国航空产业自二战以来，完成了从“追跑”到“并跑”，再到“领跑”的蜕变。现阶段，美国航空产业在规模、技术上都处于世界领先地位，已经成为了美国经济的重要组成部分。美国航空产业的发展历程，经历了航空产业从分散到整合、从落后到领先、从竞争到合作的动态发展过程。经过一个世纪的发展，美国航空产业发展日趋成熟，产业技术保持领先，已形成完整的产业链。同时，在NASA技术研发领域的领导作用下，美国军用航天技术与企业制造技术实现了高度融合，由于航空与航天产业在科學技术上存在紧密的联系，航天技术的发展又进一步拓展了航空领域的研究深度。航空产业作为技术密集型产业，在发展过程中需要大量的资金与完善的政策扶持，美国航空产业得以保持世界领先水平，历来都离不开美国联邦政府在产业发展中发挥的主导作用。

二十世纪以来，美国历届政府高度重视航空产业的发展，将其视作国家重要战略产业。虽然美国向来自诩为自由经济的国度，不承认自己有过产业扶持政策，同时美国政府也没有定期、明确发布美国航空产业政策白皮书。但是美国政府的科技政策、国防部的相关政策以及国家航空航天局的相关规定等都对航空工业具有宏观的指导意义。因此，美国政府相关法律、法规、正式报告中对航空工业的发展产生直接影响的内容即可视为政府关于航空工业发展的方针政策。

二、美国航空产业政策的动态分析

（一）财政持续投入航空研发，保障研发资金来源的稳定性

近年来，世界各国纷纷将科技创新作为提高综合国力的重要抓手来提高自身在深空、深海、深地、深蓝领域的探索实力。2017年特朗普上任以来，强调将进一步巩固美国在航空领域的绝对优势地位。2007年美国对航空研发投入超过了7亿美元，但受金融危机的影响，2008年、2009年投入资金持续下降，到2010年美国联邦政府对于NASA的航空科研项目投入开始稳步回升，并于2017年特朗普总统上任后达到了新高，直逼8亿美元。当今，虽然美国仍处于金融危机复苏阶段，但是美国航空研发受金融危机的影响较为有限，美国财政对于航空事业的支出呈现了稳定上升态势，确保了航空产业研发资金的稳定性及持续性。

（二）注重航空航天政策的一体化，强化项目管理水平

历年来，在美国《国家航空航天局》（NASA）的年度战略规划和美国《航空航天工业协会》（AIAA）的年度战略规划中，将航空产业与航天产业规划统筹考虑，在战略规划制定思路以及科技研究组织架构搭建中，体现了两者融合发展的理念；在航空项目管理过程中，向来重视对内部科研项目的管理，同时强调对外技术合作的理念。基于内部项目管理，政府部门强调“加强道德标准、环保标准建设”，“增强保障”；在自主建设能力方面，科研项目团队强调“更新实施，保护产业基础”，“改进综合网络，提供安全链条”。基于对外合作的过程，NASA加强同学术界、私营部门、州政府、其它联邦机构以及其他国际组织的合作关系，采用了一系列公私伙伴关系、委托代理、政府采购等新的模式，搭建其与产业界的合作平台。

（三）注重航空人才培养，进一步提升合作层次和水平

NASA对人才重视由来已久，但是过程中由于管理模式的变更曾发生人才流失现象，且一度造成严重损失。1992年Dan Goldin担任NASA的行政长官后，即开始贯彻“更快、更好、更经济”的管理模式，但其对人才培养与开发的忽视，直接导致航天任务风险性加大，忽视了员工自身发展的需求，最终造成了两次火星探测任务的失败。至此，NASA意识到了人才培养对于航空产业的重要性，加大了对人才的培养力度，通过开展人才储备计划，扩大航空领域研究生招生及培养规模，吸纳世界范围内的优秀人才赴美工作，强调了人力资源对航空产业的重要作用。此外，NASA同初中等教育机构合作，扩大师资规模，提升教育标准以满足国家对自然科学、工程技术方面上人才的需要；通过同高等科研院校、私营部门合作，提升合作层次与水平；美国政府采用多样化措施激发公众参与上述领域的研究与学习的热情，进一步发掘领域的潜力人才，建立人才储备的数据库。

（四）注重科学技术的实际应用，提高军用装备的科技含量

2025年美国航空运输量将至少是目前的两倍，以解决航空运输量的增长与技术发展瓶颈间的矛盾，现已成为NASA面临的一个重要难题。为此，NASA在规划中强调了对于美国航空运输领域的基础项目研究计划的部署，通过技术水平的提升得以缓解航空运输量激增的问题。譬如，克服航空飞行的阻力，降低油耗，开发非石油燃料的多燃料式气式发动机等，以期对航空飞行器和航空飞行设施带来革命性成果，逐步满足未来航空运输的需要。同时，通过对军用装备领域的研究成果应用，利用科技成果提高军用装备科技含量，保持美国航空飞行武器的世界领先地位，将该研究成果进一步用于民用航空领域，满足航空运输需求，拓展了航空科研成果的应用领域，显著发挥了科研成果的经济效益。

三、我国航空产业政策现状与问题分析

（一）航空产业配套政策发展不完善，产业政策扶持有待进一步加强

近年来，随着一系列国家政策的颁布，《十三五”国家战略新兴产业发展规划》（国发〔2016〕67号）、《中国制造2025》（国发〔2015〕28）提出了发展航空产业的战略要求，确保了该产业在国家战略内容中的地位。同时，在完善顶层设计的同时，我国也开始涉足细分航空领域管理条例的制定。其中，通用航空作为航空产业的重要领域，我国国务院发布了《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）文件，同时政府部门发布了《低空空域管理使用规定》、《通用航空飛行管理条例》、《低空空域划设方案》、《通用航空飞行管制条例》（修订版）等一系列管理办法，促进了政府调控政策对通用航空行业发展的引导作用。但是，由于航空产业技术研发对资金要求高，研发周期长，现有产业扶持政策对其适用度并不高，我国对于航空产业以及企业的扶持政策仍有待细化和完善。政府应当在发挥产业引导作用的同时，进一步发挥政府扶持对企业发展的促进作用。

（二）航空产业核心技术竞争力不足，科技成果转化能力有待进一步提升

我国航空产业起步较晚，航空技术核心竞争力不强。技术进步和创新能力是一个产业发展壮大的重要因素，航空产业作为技术密集型的战略性产业，技术创新能力尤为重要，直接影响了产业的国际竞争力。目前，我国航空技术研究基础比较薄弱、预先研究起步较晚、技术储备不足；航空技术体系尚不完备、产品自主研发设计流程尚不完善、飞机总体设计和工程管理水平相对落后。同时，科研成果应用转化能力不足，高效率的科研成果转化机制尚未健全，科技研发应用同产业的实践应用尚未形成紧密联系。此外，我国航空产业及细分行业的规范和标准较为欠缺，发达国家主导了国际市场上标准体系的制定，不利于我国航空产业参与国际市场的竞争。

（三）航空产业集群尚未形成，区域分工专业发展有待进一步协同

我国航空产业经历了仿制生产、测绘仿制到自行设计制造的发展过程，通过实践锻炼，积累了丰富的实践经验。同时，我国现具有成套的研制和生产管理程序以及较为完善的质量管理保证体系。先前，我国的航空产业主要是根据国防建设的需要，集中在西安、沈阳、成都、上海、贵阳、哈尔滨等城市，各自以主机厂为核心，形成了区域配套体系。但是，在产业专业分工日趋重要的形势下，我国航空产业的上下游尚未建立联动机制，相互之间联系不紧密，制造业基地空间上呈现出了分散状态，航空产业集群亟待建规划建设。

（四）航空产业先进技术封锁严重，国际市场进入壁垒有待进一步突破

国际市场上，美国对中国航空产业采取严格的技术封锁，加之空客和波音公司提高行业进入壁垒，进一步加剧了航空产业的市场竞争。长久以来，美国国内部分势力受冷战思维影响严重，1999年美国共和党人考克斯提交了《考克斯报告》，报告中鼓动美国政府加强对中国的高科技禁运，自此，美国出台了更为严格的对华高科技出口禁运限制。此外，美国波音公司和欧洲空中客车公司作为世界民用飞机市场两大寡头，为了保持其垄断地位和利益的最大化，防止第三者进入这一领域，打破寡头垄断的市场格局，两家公司分别在美国联邦政府、欧盟的支持下，通过主导国际标准、规范的制定和推广，将产品的直接市场竞争演变为市场准入限制，进一步提高了我国航空产业发展的国际市场进入壁垒。

四、美国航空产业政策的经验借鉴与启示

航空产业作为我国建设世界科技强国的重要依托，近年来，我国航空产业实力不断加强，航空产业在我国经济的战略地位不断提升，但是由于我国航空产业起步晚，核心技术竞争力不强，行业发展与国际顶尖水平存在一定差距。借鉴美国航空产业的发展历程及政策框架，我国应当强化航空产业的政策配套，提高技术核心竞争力，发展航空产业集群，在全球化背景下，进一步加强国际合作交流，跻身航空强国之列。

（一）坚持科技创新发展战略，完善航空产业政策配套

提高核心竞争力，完善政策配套体系，加快对世界领先航空产业技术的追赶。一是坚持科技创新驱动经济发展的战略规划，强化自身的技术优势。我国于2017年7月，发布了《人工智能发展规划》，以此拉开了第四次工业革命的序幕，为航空产业的发展提供强劲的技术动力。建议在此基础上进一步强化并确立航空产业在建设世界科技强国中的战略地位，以进一步驱动经济发展，抢夺全球体系中的话语权和主动权。二是完善航空产业发展的配套政策，加大科研项目的财政投入，扶持航空产业的发展。由于航空产业本身具有高投入、高风险的特征，充足且稳定的资金保障了航空研发投入的稳定性及有效性。政府通过完善航空产业的基础发展设施，引入社会资本参与投资建设，营造航空产业发展的有利环境。

（二）强化科技研发转移能力，促进“军民融合”发展

加强科技成果转移，推进“军民融合”发展，强化我国航空产业技术的实践应用能力。一是增强科技研发转移能力，提高科研成果的落地性。通过搭建技术转移的组织架构，健全产权知识保护的法律法规，完善知识产权交易制度，加强产学研联动，通过多方合作共同推进航空产业的技术研究与开发。二是推进“产融结合”项目，增强我国国防实力。借鉴美国研发与军工产业的融合政策，将航空产业研究技术进一步应用到军工产业发展，增强军事装备，提高国防综合实力；进一步拓展民用、商用航空领域的应用，增加经济效益。在研发过程中，各方结合各自的专业特长，强调应用及操作，进一步提升我国军工国防的技术水平。建议通过统筹科研项目的供需，强调科技研发对国防、经济、社会发展的促进作用，实现“军民融合”发展。

（三）建立航空人才培养机制，搭建产业集群技术平台

建立多层次的航空人才体系，夯实产业集群的技术基础，提升我国航空产业的国际竞争力。一是建立航空人才培养机制，形成层次丰富的人才体系。人才作为科技创新的重要因素，团队核心成员对于科技研究效率有着直接决定作用，应当注重科研与生产的结合，重视项目的实践锻炼，培养和造就一支年轻、有创新能力的航空科研队伍。在航空科研制造领域，结合我国产业结构转型的发展方向，通过团队研发实践培养，丰富专业人才储备，建立人才梯队。二是丰富专业的人才储备体系，搭建航空产业集群发展的技术平台。从国家战略层面，提出产业集群发展规划，统筹协调区域航空产业发展，打造上下游联动的完整产业链，通过完善航空产业的集群发展政策，进一步发挥产业发展的区域协同作用。

（四）提高航空科研项目管理能力，强化科技对外合作战略

实施航空科研项目的科学管理，加强科技对外合作，早日实现我国航空产业在全球市场的“领跑”。一是结合生命周期管理理论，加强内部科研项目管理。在项目立项阶段，对项目实际应用转化进行科学预测；在项目实施阶段，强化项目科研与军工、经济应用的联系，形成供需对接交流机制；在项目完成阶段，强化技术成果转化，对项目实施评价，吸收项目的经验与教训。二是加强科技国际合作，實施“软硬兼施”的科技合作战略。在国际合作过程中，我国应当通过寻求与波音、空客的转包的生产合作，提高飞机部件的研制生产能力。同时，借“一带一路建设”以及“金砖国家”的区域合作契机，开展平等交流合作，取长补短，推动改变民用航空市场双寡头局面，建立维护世界航空产业公平公正的外部市场竞争环境。

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