清廉国家反腐败启示录

“透明国际”公布了2003年度的腐败指数，属于清廉国家和地区的有 个，它们是：芬兰、新西兰、丹麦、冰岛、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、荷兰、英国、加拿大、奥地利、卢森堡、德国及中国香港。其中芬兰以9．7分的得分连续第四年被评为世界上最清廉的国家。

广泛而细致的规范

以官员清廉为目标，设定了极其广泛而细致的规范，涉及宪法、法律、规章及伦理道德等各方面的内容。如行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。在接受礼品上，法律规定公务员不能接受价值较高的礼品，且根据物价指数该标准时有变动，(上限)约20欧元(1欧元约合9．60元人民币)。对于因公出差，各部门每年都有固定计划，出差目的、期限和报销数额都有规定。对于部局级高官的出访，因为涉及重要政务，出访要经总理或议会批准。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。公务员如果被指控受贿，罪名成立，将被立即免职。政府和议会还分别设立财政监察局和国家财物检察官，对政府和国家的各项开支实行经济监督。如使用公款进行设备购置是否符合规定，所购商品价格、质量在多种报价中是否为最佳选择，政府官员是否用公款采购和营私舞弊等。

透明制度

透明制度是把政府行为暴露在阳光下的最好办法。如芬兰政府的公共部门一律公开，接受市民和媒体监督。公共部门所有档案都对公众开放。瑞典公民早在1766年就有权查看官员直至首相的纳税清单。现在凡清廉国家担任公职者每年都要报告自己及配偶、子女的财产状况，由主管部门审核，任何隐瞒、谎报、转移财产的行为，都被视为有罪。此外，在官员选拔上，他们实行“透明政治”、“透明行政”或透明的选宫任官制度，如新加坡的公务员由独立于议会和政府的公共服务委员会管理，由他们聘用、考核、处分等，这种做法较好地避免和杜绝了卖官鬻爵现象的发生。

舆论监督

舆论监督是保障公民权利，约束官员公务行为最有效的武器之一。如德国总理施罗德的兄弟没有工作，贵为国家总理的施罗德不能出面为他介绍一个工作。德国某小城有个市长，白天当市长，业余时间为人掏烟囱补贴家用。施罗德或那位市长不是没有办法，而是因为他们的行为在不同程度上与国家权力有关，受到严格的舆论和社会约束，他们想干也干不了。如德国央行行长2002年元旦接受了德累斯顿银行邀请，到柏林出席欧元面世的活动。当时他与家人下榻在豪华的阿德隆酒店，7661欧元的住宿费由德累斯顿银行“埋单”。消息一经披露，立即成为德国社会各界关注的焦点。尽管韦尔特克(行长)马上为此事道歉，并支付了一半费用，但依然难以平息众怒，不得不于当月7日被迫暂时离职并接受司法部门调查。在舆论监督方面还有一个制度，被称为“邻居监视”。如香港廉政公署就有一个部门全部投身于社区联系之中，让大量的私人部门和市民直接参与监督。在澳大利亚，工人参加工业安全检查，新南威尔士正在着手发动消费者来辨别在本国销售的危险产品，这都在极其广泛的社会层面防止了腐败的发生。

独立制度监督

同舆论和社会监督不同，制度监督是有目的、有针对性设计的监督。如芬兰政府机构都设有审查官，虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。除了审查官制度外，芬兰还有行政首长的集体决策制度。自17世纪以来，集体决策就在芬兰流行，道理很简单，由于集体决策，行贿难度和风险都大大增加。同样，丹麦议会也设有大检察官，其职责是代表议会监督丹麦的文职和军职机构或官员。大检察官不是议员，但必须是法律专业的毕业生，由议会选举产生。议会制定大检察官的活动规定，但他在行使职权时，议会不得干涉，任何人都可以向他申诉任何丹麦官员。此外，有些国家还建立了司法监督制度。如芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报，任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。制度监督有很强的针对性，因而能够有效地防止某些层面的腐败。

高度法治化的控权制度

现代法治的核心是控制国家权力，保障公民的权利，而如何控制和约束国家权力，则成为保障公民权利的关键。在芬兰为保障公民基本权利，对行政当局的起诉规定了专门的行政法院，同时，议会也有监督职责。如果各部委官员有不合法行为，议员有权指控。议会的监督内容包括：在官方活动中，得到明显不合法的援助或帮助；滥用官方身份、损害国家利益等。在控权制度方面，必须提到健全的投诉举报机制，如丹麦的警察诉讼委员会。以前，丹麦警察局内部设有纠察处，1995年，丹麦议员认为，警察不能自己监督自己，必须实行他律，所以在当年取消了纠察处，在全国各地警区设立了由议员、群众代表和律师组成的警察诉讼委员会，负责处理诉讼警察案，有权决定对警察渎职及其他违法行为进行调查。此外，为了严格实现控权，丹麦的财政部发挥着十分重要的作用，每个部的预算都得财政部认可，而且要送议会财务委员会批准。财政部把钱分给了各部委，到时候还要检查你怎么花的。丹麦没有人事部，人事编制主要靠财政部掌控，因此，在丹麦增加编制是非常困难的。

廉政文化

严格的廉政制度使诚实可靠的政治文明成为可能，并形成一种良好的文化环境。在这种环境下，廉洁成为人格的组成部分。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后，最重要的就是弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”芬兰每年犯受贿罪的人极少，据统计，1985年至1992年间，全芬兰只有25起贿赂罪。在芬兰，送礼会被官员视为侮辱其人格，该国已有30年无重大犯罪事件。冰岛自1918年以后只有4名高官因腐败而辞职，最近一次是在上个世纪80年代。

反腐不等于重刑

芬兰、新西兰等排名靠前的国家，对于财产犯罪都没有死刑，不杀而能达到廉洁的目的，甚至建成了当代最廉洁的社会，极有法治意义。“透明国际”认为腐败之所以发生，是由于现存的制度有漏洞，不能将制度缺陷所造成的恶果由一个人来承担，因为贪污不只是一个人的事，更多的是由于制度不健全造成的。因此，建立人们难以逾越的腐败障碍，使腐败行为成为不可能，才是当代反腐败的主题。反之，把反腐败等同于重刑，不但会使真正需要的反腐败的制度建设受到忽视，而且反腐败的结果并不理想，所谓“前赴后继”式的制度性的系统腐败就是这样产生的。

当然，反腐败和建设清廉社会有个过程。芬兰专门研究腐败问题的政治学博士鲍拉·提胡宁说，在芬兰历史上官员腐败问题也曾一度成为畅销报纸的头条。前些年，在最清廉国家的排名中，芬兰排名第四，1997年至1999年，连续三年名列第二，自2000年起，连年排名第一。(原载《老干部参考》，本刊略有删节)

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