我国航空运输消费者权益保护分析
摘 要 在航空运输越来越成为大众消费方式的过程中，出现了很多航空运输服务方损害消费者合法权益的案例，本文对比航空国际立法关于消费者权益保护的规范，分析我国航空在立法等方面的不足并提出了保护航空运输消费者权益得以实现的建议。
关键词 航空运输 消费者权益 航班延误
作者简介：王卉，山东交通学院交通法学研究中心讲师，民商法学硕士。
中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-235-02
一、问题的提出
在我国公共航空运输快速发展的同时，乘坐飞机出行越来越成为大众消费方式，然而，近年来，旅客和航空公司的纠纷越来越多，航空领域侵犯旅客消费者权益的案例屡见报端。民航服务消费者投诉数量每年都呈大幅上升趋势。航空运输消费者问题逐渐引人关注。
我国各航空公司对于旅客消费者权益的漠视甚至侵犯主要表现为：航班延误后，航空公司的延误的理由不能服众，不将真实的原因告知旅客，也不做任何解释工作，罔顾消费者的知情权；航班超售后，依民航局的通知，航空公司应先寻找自愿放弃座位的旅客，并与旅客协商给予一定奖励或补偿，而航空公司未按照民航局的要求寻找志愿者，且未主动给予旅客补偿，给旅客造成经济损失，罔顾旅客的知情权和选择权；航空公司收取票面价 80%甚至100%的退票费明显为利用显失公平的格式条款损害消费者合法权益，罔顾消费者的公平交易权；发生了空难事故，我国的赔偿标准较国际标准差异较大，遇难乘客及家属只能获得较低赔偿，漠视消费者的获得赔偿权。这样的案例反复出现，使得我们深思：我国出现如此多的航空消费者问题的原因何在？我国应当如何在航空运输中保护消费者的合法权益？
二、航空运输消费者权益保护的法律基础
（一）立法理念
消费者权益的专门保护，从经济上来说，主要存在以下因素：第一，随着经济快速发展，社会分工越来越细，导致生产者与经营者及消费者角色分离。经营者在市场上处于强势地位，消费者在交易中处于劣势地位，经营者利用优势对消费者权益危害已成为社会普遍问题。如果不对此进行规制势必会阻碍经济发展。第二，经营者往往有强大经济实力，掌握某些消费品专营权，或彼此之间达成联合协议或默契，共同一致对付消费者。消费者是孤立、分散的个体，在何种情况下都难以与生产经营者抗衡。经营者与消费者之间的民事法律关系不可能真正平等。多数情况下，消费合同由销售方单方决定，消费者要么全部接受，要么全部拒绝，实际上处于从属地位；第三，市场信息分布不均衡，消费者与经营者相比在信息的掌握程度上处于劣势，尤其是商品自身品质优劣及商品价格合理性情况，更无法对商品所具有功能及存在危险进行判断。消费者对产品或服务的认识不得不依赖生产者或经营者提供的各种信息，实质上已处于被支配地位。因此，为在交易中处于劣势地位的消费者给予专门的倾斜性保护成为必然。
从法律上来说，强调社会利益，对个人自由和个人权利加以限制的社会本位思想得到广泛传播并被普遍接受。它是对主体平等、所有权绝对、契约自由及过错责任原则的个人本位扩展和延伸，是实现实质正义的过程。各国立法政策将传统的“个人本位”提高到“社会本位”成为主流，对处于弱势地位的消费者进行专门倾斜性保护即体现了社会本位的思想。
航空运输消费者作为消费者的一个群体，其消费者问题的产生除普遍性以外，还有自己的特殊性。一方面，自身固有投入高、资金循环周期长等特性使民航领域具有垄断行业性质，航空公司优势地位更为明显，另一方面，民航领域的高科技特性使得消费者处于绝对无知的弱势地位。因此，航空运输消费者问题更为突出，也更应当进行倾斜性保护。
（二）航空运输消费者权益保护立法
就国际航空私法领域，华沙体系的发展充分体现了对弱势消费者保护和实质正义的理念。20世纪初，国际航空运输刚刚出现，《华沙公约》把保护稚嫩的航空企业发展放到首位，实行航空事故赔偿的过错推定责任和责任限额制度。二战后，航空运输逐渐成为大众化运输方式，技术安全和运营机制都逐渐成熟，一味保护航空业发展而罔顾消费者利益使人们感到不公，华沙公约开始修订，到1999年《蒙特利尔公约》的创新规定，对弱势消费者权益保护的理念已深入其中，建立了航空器事故责任的严格责任及10万特别提款权的限额赔偿和过错推定责任及无限额赔偿的双梯度机制，还确立了限额定期复查机制应对经济情况的变化（目前限额赔偿已调整为 113 100 特别提款权，于 2009 年12 月 30 日起对中国生效）。
我国对航空运输消费者权益保护的规范分散于法律、法规和各规章中。法律主要有：《消费者权益保护法》对消费者权利、经营者义务和责任进行专门规定；《合同法》对于优势方对弱势相对人适用格式合同的效力、解释进行规范，贯彻了对消费者权益的保护，《民用航空法》涉及消费者权益的规定体现为对客票、航空货运单的具体内容的规定以及要求公共航空运输企业应当在发生航班延误情况时及时告知乘客。部门规章主要有：《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》规定：由于承运人原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人应向旅客提供餐食或住宿。由于天气等非承运人原因造成航班在始发地延误或取消，承运人应当协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理。航班在经停地延误或取消，无论何种原因，承运人均应负责向经停旅客提供膳宿服务。航班延误或取消时，承运人应及时将信息通知旅客，做好解释工作。《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40 万元，并建立了限额调整机制。此外，航空局下发的一些通知和指导意见也在起着规范作用，但并无强制力。民航局于2007和2011年先后两次下发通知，对规范客票超售工作提出了具体要求。2004年6月，民航总局发布《航班延误经济补偿指导意见》，规定因航空公司原因导致航班延误超过4小时的，航空公司要对旅客进行补偿，具体补偿标准和补偿方案由航空公司自行制定。
三、我国航空运输消费者权益保护的不足及实现途径
（一）我国航空运输消费者权益保护的不足
首先，我国民用航空运输业起步较晚，虽取得了长足的进步和发展，但是市场化程度不高，缺乏维护消费者权益的意识，而这直接影响到立法。我国作为调整民用航空活动的基本法律的《民用航空法》颁布于1996年，从立法理念上还未建立起维护消费者权益的意识，趋于保守、过时，在此基础上由民航局发布的一系列规章在维护消费者权益的理念上进步缓慢。2006年民航局发布的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，提高了对旅客身体伤害、旅客随身携带物品损坏和托运行李和货物损坏的赔偿责任限额，并规定赔偿责任限额的调整，这些规定有对于消费者权益的考虑，但是在航空旅客运输的赔偿责任制度上仍采用《华沙公约》的归责原则（征求意见稿中曾设立双梯度责任制，后取消），赔偿责任限额的调整机制也形同虚设，即便说依据2005 年城镇居民人均可支配收入确定赔偿标准的40万的赔偿限额在2006年还勉强弥补损失，在将近十年的经济高速发展后，40万元的限额未做任何调整无论如何是不合时宜的。这意味着《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》未借鉴相关国际公约的最新发展变化，并未摆脱1993年的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》的窠臼。
其次，我国整个航空法体系涉及航空消费者权益保护的法律法规主要存在三方面问题：一是规范不具体，缺乏可操作性。民航法仅在第95 条规定，旅客运输航班延误时，公共航空运输企业应当及时通告有关情况。这是关于民航消费者权益保护的原则性的规定。《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》对航班延误的规定与欧盟的第261/2004号条例相比可操作性仍然不强。二是存在法律漏洞，对消费者权益的保护不全面。《民用航空法》虽然规定了对航班延误要及时通告，但是对航班延误后消费者的权利，航空公司的告知、补救义务以及赔偿标准、赔偿数额等也没有全面的规定。《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》却回避了关航班延误、航班超售、航班拒载所引发的消费者损害赔偿的问题，民航局的《航班延误旅客补偿指导意见》只是一个不具有强制性和权威性的指导意见，没有法律约束力。而司法实践中消费者对航空公司的服务投诉始终居于首位的就是航班延误。三是对国内航空运输消费者和国际航空运输消费者采双重标准，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，对每名国内航空运输旅客的赔偿责任限额为人民币40 万元，离国际赔偿标准（113 100 特别提款权）仍有很大差距。40万的赔偿确立是依据2005 年我国城镇居民人均可支配收入确定赔偿标准，这和航空公司依照国际标准制定服务收费的标准形成了巨大反差。这也会导致乘坐相同班机的消费者在同一航空事故中得到不同的差别很大赔偿额，会导致消费者的不平等待遇。
再次，由于法律理念和立法层面的不完善，航空领域的各服务主体的消费者权益保护意识的缺乏，我国现有的关于保护航空运输消费者的各种规范在实施效果上也大打折扣。
（二）我国航空运输消费者权益保护的实现途径
首先，在立法上，确立保护弱势航空运输消费者利益的立法理念并以此为本填补法律漏洞，把原则性规定具体化，修改落后、过时的规范，提升规范层次，使我国的航空法体系能真正贯彻消费者保护意识。例如，可借鉴欧盟261条例，修订航空法增加或指定航空规章规定关于航班延误、取消、拒载时航空公司的关怀义务及损害赔偿责任。规定内容可因国情有一定的差别，但航班延误后承运人的义务及责任，特别是涉及延误赔偿、特殊情形等关键要素必须明确、清晰。另外，对航空承运人责任赔偿制度也应当修正和具体化，在归责原则和赔偿限额问题上借鉴《蒙特利尔公约》的相关规定，平衡好航空公司利益与旅客权利的关系。
其次，发挥民航局和消费者权益保护协会的作用，确保消费者权益的实现。我国民航运输消费者处于更为弱势的地位，民航局作为政府监管机构，更要加强职责，规范航空公司市场行为，保护民航消费者权益。另外，我国消费者权益保护协会是大而化之的功能齐全的设置，并不区分专业领域。而目前的消费者问题单纯由于经济实例悬殊造成的很少，大多都是消费者和经营者的信息不对称造成，消费者对很多产品和服务处于一种相当无知甚至完全无知的状态。对于民航业这种极端高科技含量的行业，更是如此。因此，建议在较高级别的消费者权益保护协会中针对某些特殊行业（包括航空运输业）设立人员或内部机构，使得具体功能更精细，更具有权威性和专业性，更利于解决消费者的疑惑，提高消费者的消费能力，提供服务，保护其权益。
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