我国旅游产业市场化进程中的政府行为探析

摘 要：随着市场化进程的逐步深入，我国旅游产业的发展暴露出多种矛盾和问题，旅游业的产业性质要求在其发展中政府必须进行适当的干预，政府应根据旅游业的现行状况，在作用领域和管理行为上做出相应调整。

关键词：政府行为；旅游产业；市场化

中图分类号：F59　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2009)07-0058-02

1 我国旅游产业市场化过程中存在的问题

现代企业制度和灵活的经营管理方式在旅游业的广泛应用，带来了高效的劳动用工制度和先进的经营管理模式，极大地推动了我国旅游产业的市场化进程。但是，我国旅游业的市场化道路并非一帆风顺，其间也出现了许多问题，具体来说，主要表现在以下几个方面：

(1)产权关系不明确是旅游业市场机制不完善的一个重要标志。

我国的旅游业目前仍处于由计划经济体制向市场经济体制转换的时期。在这一市场化进程中，尚存在着许多不彻底性，由于产权关系的不明晰，许多旅游企业仍然遵从传统的经济体制，隶属于不同的政府主体与行政部门，同时，传统的旅游国有企业在思想体系和接受新观念方面很保守，缺乏活力，并且对市场的变化不敏感，他们在内部管理和决策机制方面仍然很落后。企业隶属于政府部门导致企业的经营很大程度上依赖于政府的行政机制而非市场机制。

(2)旅游产业结构失衡、过度竞争导致旅游行业整体经济效益下滑。

在一个较长的时期内，由于旅游市场体系和市场机制的不完善，导致了旅游产业规模的急剧扩张，这种状况在饭店行业和旅行社行业尤其突出。某些主管部门没有发挥应有的宏观调控作用，盲目上部门工程和首长工程，更加剧了旅游产业的低层次的过度竞争，使得行业的平均利润率很低，很多企业陷入经营困境，而由于体制和产业特征的原因，生产要素从行业中退出难度较大，从而使低利润或亏损在行业中长期存在。

(3)急功近利，缺乏可持续发展的战略眼光。

旅游资源分成再生与不可再生的资源两种，对于可再生资源，应充分利用，对于不可再生资源，应在“保护第一”的原则下予以利用。一部分地区在发展旅游业时，由于地方利益的驱动，旅游法制法规建设的不完善等原因，急功近利，缺乏可持续发展的战略眼光。各地区各自为政，盲目地开发旅游线路，缺乏统一规划，使旅游环境受到污染，旅游资源遭到破坏。

(4)旅游市场秩序混乱，旅游者权益受到损害。

在旅游业发展之初，一些导游和司机为赚取回扣，有意将旅游团队带到一些质次价高的商店和饭店里购物或就餐；许多地方的“一日游”也存在强买强卖、随意宰客等现象。这使游客的权益和安全得不到保障，同时暴露出我国旅游市场发育不完善、市场约束机制不健全等问题。

可以说，以上问题的出现与政府行为是否到位关系极大，因此，有必要对我国旅游产业市场化进程中的政府行为进行分析。

2 政府作用于旅游产业市场化进程的理论依据

(1)旅游市场信息的不对称。

旅游业的外向性决定了旅游市场的信息不对称极其严重，旅游目的地相对于旅游者来说通常是陌生的，旅游者所拥有的关于旅游目的地的信息远少于目的地旅游企业，他们往往选择接受旅行社的介绍和旅游目的地广告宣传所提供的信息，在这种情况下，劣质旅游商品因为成本较低，会用较低的价格来吸引顾客，游客因为信息不对称，无法完全区分优质和劣质旅游产品，提供优质产品的旅游企业就会因削价竞争而在市场中处于不利地位，最终丧失发展机会，从而损害了整个旅游产业的竞争力，这种现象需要以政府的渠道加强对旅游信息的收集和发布，对旅游资源进行有效整合宣传，增加旅游者了解旅游产品的信息来源，提高分辨优劣产品的能力。

(2)旅游产品的公共物品属性。

由于旅游产品具有公共物品属性，同一旅游资源具有共享性和非排他性，因而会产生“搭便车”的现象，这在各类自然、人文景区中体现得非常明显。一些跨行政区域的旅游线路，在开发过程中牵涉到多个职能部门，不可能完全由企业运作，而必须由政府出面引导，统一协调，在互利互惠、相互依赖的前提下，打破行政界限和地域界限，实现区域联合和部门协调，从而有效解决旅游资源开发和旅游管理中的一系列问题，形成资源合力，确保旅游业有序的发展。

(3)旅游业的外部不经济性。

旅游业的外部不经济性是指旅游业对社会、经济、文化、环境等方面所带来的负面影响，部分地区在发展旅游业时，一味地强调开发，片面追求经济效益，缺乏科学的整体规划、环保意识和持续发展意识，对旅游资源的低级消耗，对游客行为缺乏有效的引导和管理，忽视景区合理容量，以及对投资商、经营者的超标排污放任自流，这种低效粗放型的旅游发展模式，是以牺牲不可再生的旅游资源和环境资源为巨大代价的，旅游业的外部不经济会严重影响旅游业的可持续发展。外部性的问题也必须由政府采取行政措施加以干预，依靠经济、法律和行政等手段，对环境资源配置进行最恰当的干预来补救“市场失灵”带来的环境损失。

3 政府在旅游产业市场化进程中应有的行为

在我国旅游业市场化进程的现阶段，政府行为应该是在市场经济体制下，按照旅游业自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上，遵循市场规律，充分发挥政府的宏观调控作用，主要着眼于弥补市场的缺陷，而不是替代市场直接参与或干预旅游业自身的管理与经营活动，政府的作用主要体现在以下几个方面：

(1)建立政策支持体系，营造公平制度环境。

政策支持体系是旅游经济发展中一个重要组成部分，政府要切实为旅游业发展提供了一个高规格、全方位的政策支持体系，形成施政权威较强、覆盖领域广阔、扶持措施有力的政策环境，从旅游业发展角度看，旅游政策大致分为两部分，一是提供政策适当倾斜与适度优惠，政府应在项目审批、工商登记，征用土地、产品、交通运输、税收等方面实行优惠和倾斜。二是提供开放、公平的制度环境。政府要通过制定法律法规和政策。着力于产业的环境营造、环境治理和文化氛围的创新，创造一个开放的，公平竞争的市场环境，制定一种公平的、高效率的竞争规则，鼓励旅游企业的创新与合作，建立严格的惩罚约束机制和质量监测制度等。

(2)制定本土旅游发展规划。

在旅游发展规划上。政府承担的主要是战略性工作，即明确旅游在经济社会发展中的战略地位、目标、措施、重点和步骤等，政府应根据我国经济发展的阶段性总体目标和发展战略，从社会资源分配、旅游资源开发和保护，旅游产业的社会经济和环境效益等方面编制旅游业发展的总体规划，以实行对旅游发展的有效把握。对旅游产品的开发和旅游精品的打造有针对性，规划思路和内容上要体现开放性，规划项目和实施上要有操作性，规划项目的运作上要有市场性。防止旅游开发中重复建设的盲目行为、急功近利

的短期行为、过度开发的破坏行为，保障旅游业健康有序发展。

(3)加强旅游合作，推进旅游目的地形象营销。

市场经济是竞争经济，更是合作经济，政府在推进旅游产业市场化进程中，尚需加强旅游合作，促进旅游地域方面，要有效区分和培育各组团的旅游产品特色，形成旅游发展的区域合力。在合作中培育旅游的竞争力。促进旅游产业合作，要有效利用国民经济中其他产业资源推进旅游发展，促进旅游行业合作，要与同旅游相关部门和行业通力协作，形成共同支撑旅游和旅游带动的良性局面。

与此同时，政府应着力推进我国旅游目的地形象的营销，根据旅游产业市场化发展的水平和特点，有计划、又步骤的推出不同的旅游主题，形成各旅游组团此起彼伏的旅游热潮。加强旅游营销效果的评估和旅游市场的调研分析研究，使旅游营销具有对市场更好的针对性和对企业更好的指导性。

(4)加强旅游市场信息供给和管理。

政府要加快建立旅游信息系统和旅游者问讯中心，建立健全信息网络，加强对旅游产品和服务信息的采集、发布和传播，提高市场透明度，克服旅游消费市场信息不对称的弊端，要切实加强旅游者投诉和投诉处理信息网络的建设。在旅游行业中旅游消费者受到欺诈后投诉的概率比较低，这是旅游消费者进行成本收益权衡之后的均衡结果，政府应该给旅游者提供便捷的投诉途径，并提高处理投诉的工作效率，以降低投诉的交易成本，建立给投诉者必要的奖励制度，以增加投诉者的收益，同时加大对欺诈者的惩罚力度。

(5)提供旅游产业发展的公共产品和公共服务。

第一，完善旅游基础设施建设，一是构筑立体型快速便捷的交通网络，构建景区间快速便捷的公路网络，提高景区可进人性能力。二是建好旅游交通要道沿线和景区的公厕，体现旅游业“以人为本”的服务宗旨，三是完善各主要景区的通讯网络、互联网、金融服务、供水、电力、排污设施改造，积极完善景区环保系统建设。

第二，建立综合性的政府服务体系，政府应该组织一个由政府机构、行业组织、金融机构和其他中介机构分工协作的综合服务体系，扶持行业协会及各类信息服务机构和咨询机构的成长，发展各种公益性服务，使旅游企业共享技术成果、营销渠道、客户资源、市场和技术信息。

(6)保护资源，实现可持续发展。

在旅游区开发时，政府必须对企业进行有效的管制，通过价格限制、数量限制或经营许可等，对企业的开发经营进行有效的监督与管理。第一，政府应在项目的可行性论证上科学把关，政府可以将风险分析与管理列入项目的基础建设程序，针对旅游区投资项目的特点制定相应的风险参考标准，以及所必须采用的风险分析方法和管理方法，对项目的可行性论证进行严格把关，第二，对于已定的投资项目，政府也必须做好监督与管理工作。旅游区域项目是以资源、环境为经营依托，所以政府对企业的监督机制一定要健全，管理一定要跟上，使企业的经济建设与经营活动按照既定规划实施。

在经济转轨的特殊时期，改革现行旅游管理体制，明确政府的职能范畴的行为，是我们完成我国旅游产业市场化进程的必然选择。

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