现阶段政府干预行为在旅游业发展中的作用

摘要：在我国，旅游业作为一种经济产业尚未成熟，政府的扶持、调节、干预等行为成为现阶段我国旅游业发展的必然环节。政府干预行为在旅游业的发展中有着不可替代的重要作用：一是制定和实施灵活的旅游产业政策及相关的配套政策；二是投入必要的公共产品并进行科学管理；三是拓展市场，提升旅游目的地吸引力；四是协调相关环节，为实现真正的“大旅游”扫除路障。

关键词：政府干预；旅游业；发展

中图分类号：F590.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3309（2008）07-0031-04

在我国，旅游业作为一种经济产业尚未成熟，政府的扶持、调节、干预等行为成为现阶段我国旅游业发展的必然环节。

一、旅游业发展中政府行为的积极作用

旅游业作为经济产业的一部分，自改革开放以来，取得了长足发展，其社会化、市场化程度高于一般传统产业。但就当前而言，我国的旅游业发展尚处于初级阶段，按照相关理论，现阶段应当采取政府主导型发展模式，即用积极科学的政府行为引导旅游业的健康发展。具体表现为：

1.制定科学灵活的政策，为旅游业的健康成长保驾护航

世界各国在发展本国经济时的一个基本手段就是政策的研究、论证与制定。旅游业在我国起步较晚，但它所带来的综合效益却是显而易见的。旅游业作为优势产业和新的经济增长点，制定一套有利于旅游业发展的产业政策，是保证其健康发展的首要条件。旅游产业政策包括旅游产业结构政策、产业导向政策、产业配套政策、财政政策、税收政策等一系列内容，它们为旅游业的健康发展保驾护航。具体作用有：

一是能够促进重点旅游行业、重点旅游产品、重点旅游地区的迅速发展。我国幅员辽阔，旅游资源分布和社会经济发展有着很大的差异性，因此在确定旅游产业结构和地区合理分布的过程中，应有主次之分，不能遍地开花；在确定投资方向时，应有缓急之分，把钱用在刀刃上，放到能产生最大效益的地方。

二是为旅游业的发展提供良好的外部环境，有利于旅游业的可持续发展。旅游业是综合性产业，其健康、快速、持续的发展离不开各个相关产业的配合和支持，如交通设施、社会治安、环境卫生、精神文明等诸多方面。通过制定相关产业政策和规章制度，引导各个环节为旅游业的发展提供一个和谐的外部环境，从而形成可持续发展的良性循环。

三是有利于建立合理的竞争模式，规范市场秩序，抑制产业结构失衡。一段时间，旅游市场秩序混乱，旅游目的地形象受损。如部分素质低劣的导游人员为赚取回扣，擅自变更行程，有意将游客带到“枪点”购物、就餐，甚至某些地区还存在强买强卖、不买不让走、肆意宰客的现象。在某些地区，旅行社数量剧增，已超出应有比例结构，再加上旅行社本身“小、散、弱”的弊症，导致旅行社之间竞相降价的低层次竞争，从而忽略了在产品上、服务上的高层次竞争。这些都严重地破坏了旅游市场的秩序，造成了极坏的影响。因此，制定科学的产业政策和相关政策法规，有利于维护旅游市场的有序发展，有利于引导旅游企业建立合理的竞争模式，从而起到完善市场机制和结构的作用。

四是有利于旅游企业与国际接轨，在竞争中立于不败之地。随着经济一体化进程的加快，旅游业也“进入了新一轮的大变革、大调整、大发展时期”，“各国和各地区对加快发展与培育旅游产业，显示出了坚定不移的信心和魄力”。我国旅游业虽然起步较晚，但在起步之初就注重学习国际先进经验、技术，在硬件设施方面，很多地区已达到国际先进水平。随着开放的不断深入，国外旅游企业已瞄准中国市场，纷纷着手抢滩登陆，国内旅游业面临着“狼来了”的局面，此时国内旅游企业在软件上的不足暴露无遗。如何通过制定科学的政策，鼓励国内企业积极向国际先进学习，以提升国内旅游业在国际市场上的竞争力成为当务之急。

2.提供公共产品，为旅游业的可持续发展提供有力保障

就旅游业来说，诸如交通、能源、环保等基础设施都是影响和制约旅游业发展的基础条件和关键因素。对于这些投资额大、风险高、回收期长的公共产品投入，一般企业无力承担，也无承担的积极性与驱动力。因为公共产品一旦被生产出来，就无法排斥不为其付费的消费者，所以“人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成，其结果便可能是大家都不提供公共产品”。因此政府就必须站出来提供公共产品的生产或投入，并以管理者的身份对其进行有效的监督。

提供公共基础设施，弥补市场功能的缺陷是政府的职能所在。众所周知，旅游厕所一直是影响我国旅游业发展的重要因素，曾经相当长的时间内，旅游厕所一直存在着“脏、乱、差”的局面，也是海外游客“投诉最多，涉及地区最广”的问题。在近年来的“全国卫生城市”、“中国优秀旅游城市”的创建中，公共厕所成了一项重要的考核指标。全国相继掀起了公共厕所改造的高潮，视公共厕所为城市形象。北京、厦门、南京、大连、扬州等地都做出了明显举措，如古城扬州在创建“中国优秀旅游城市”过程中，新建生态厕所10座，瘦西湖风景区的仿古厕所甚至被许多外地游客误认为景点。政府在公共产品上的投入行为，从根本上消除了市场对公共产品投入不足或无人投入的状况，使得市场功能的缺陷得到及时有效的弥补。

扶持文博事业，丰富社会精神文明。长期以来，文博景点作为公共文化机构，存在着游客少、经费少、人员少的尴尬局面。相当一部分文博景点除了免费接待大中小学生作为爱国主义教育基地外，一般都门庭冷落、鲜有人问，这对文博景点的生存发展、开发保护带来非常不利的影响。由于经费短缺，许多文物古迹得不到应有的保护，任凭风吹雨淋、人为破坏，令人扼腕。因此，政府应加大对公共文化机构的财政投入或财政补贴，以此来维持其正常的保护。政府通过运用相关职能手段以授权经营、政府资助等形式带动公共文化机构的运营，从而实现

一部分自给自足，借以形成开发、保护良性循环的良好态势，丰富社会精神文化生活。

3.加强市场推介，制定长远规划，提升旅游目的地形象

旅游业的健康快速发展离不开宣传促销，离不开市场推广。“持续增长的旺盛市场需求是旅游业发展的最大优势和根本保障”，在市场利益的驱动下，相关旅游企业近年来开始加大宣传促销力度，为进一步加大对市场份额的占领摩拳擦掌，然而企业行为的重利性不能完全为旅游市场的开拓服务。因此，对旅游市场全局性的思考，对旅游市场推广全局性的把握是政府义不容辞的职责。对于协调社会各方力量，统一宣传城市或国家整体形象，改善旅游环境等方面，政府行为更是发挥着市场行为所无可替代的作用。

第一，设计宣传主题，宣传目的地整体形象

对旅游目的地的宣传推广，无论是一个国家、一个地区还是一座城市、一次活动，都有一个明确的宣传主题，针对突出的主题进行宣传推广是政府促销的重要行为。如自1992年开始，国家旅游局每年推出一个主题，2004年百姓生活游，2005年是红色旅游年，2008年是中国奥运旅游年。通过统一主题，以达到宣传旅游目的地整体形象的作用，也促进各相关环节得到有效磨合。

第二，组织大型活动，扩大目的地影响

在大型活动的策划组织上，一般的旅游企业无力也无法承担其庞大而又繁杂的策划、组织和运作，因此，政府行为在大型活动组织上显得尤为重要。如由国家旅游局主办的每年一届的“中国国内旅游交易会”及在上海、昆明两地交替举办的亚洲地区规模最大的专业旅游展——“中国国际旅游交易会”，每次都吸引一大批来自世界各地的旅行商和买家，为促进中国旅游业走向世界奠定了坚实的基础。这些大型活动都是通过政府主管部门的影响和行政手段，打造一个旅游界的盛会，搭建一个为广大旅游企业服务，为他们提供交流、学习、交易的平台，做到真正的“旅游搭台，经济唱戏”。

第三，制定长远规划，扩大旅游市场总量

经过多年的开拓和培育，我国旅游市场已经形成了入境、出境和国内旅游三大市场相互配合、共同发展的局面。对于这三大市场的培育，政府行政主管部门必须制定长远的发展规划，而这一行为是所有旅游企业所无法完成的。政府通过制定长远的发展规划来指导各级部门的实际工作，各级部门再通过相关工作职能与程序向旅游企业渗透，来引导和吸引旅游企业按照长远规划，科学合理地开展业务、拓展市场。“旅游行政主管部门要深入研究客源市场发展变化规律，积极采取各种措施，不断扩大市场总量，把旅游市场这块蛋糕做大、做活”。

4.进行有效协调，为综合性产业提供全面发展的大环境

旅游业是个综合性产业，其基本要素“吃、住、行、游、购、娱”涉及到交通、能源、建筑、零售服务等相关行业。这些环节都相互依赖、相互补充，形成旅游业发展的“多米诺骨牌”，只要其中的任何一个环节出现了问题，都有可能导致旅游业发展受阻，甚至是停滞不前。这些环节隶属于不同的行业、不同的主管部门，一般企业往往难以对其进行调控与支配。因此，政府的行政行为就显得至关重要。由政府运用行政手段对其中的各个环节进行有效的协调，打破行业壁垒，促进旅游发展大环境的真正改善，形成“大旅游”的发展格局。

二、旅游业发展中政府行为的负效应及其解决方法

政府行为在旅游业的发展壮大中起到了积极的作用，但由于行政手段不科学，行政职能欠缺，行政人员素质良莠不齐等原因，也给旅游业的发展带来了一些“不和谐的音符”。

1.部分区域各自为政，圈地经营

由于旅游资源在分布上的特殊性，许多资源所在的地理区域往往与所属的行政区域不能相对应。同一旅游资源可能跨越好几个行政区域，某些资源甚至跨越了国界、洲界，如欧洲的阿尔卑斯山横亘了法国、德国等诸多国家，国内的长江、黄河等几大水域跨越了若干省份，这些资源都不是按照行政区域的划分分布的。

然而在国内一些地方出现了你占一片山，他圈一席地的新一轮 “圈地运动”，行政区域间各自为政，掠夺性开发旅游资源、粗放型发展旅游业，导致了大家一哄而上干旅游，“村村点火、户户冒烟”的局面。这种目光短浅的做法严重制约了旅游业规模的进一步扩大和产业结构的优化，也阻碍了资源间的互补，导致旅游与环境之间的矛盾日益突出。

另外，由于我国旅游管理体制建立较晚，在管理体制上条块分割比较严重，旅游景区（点）、饭店、旅行社等相关企业在日常经营中会遇到各方面的管辖与限制。有些城市和地区，旅游行政主管部门往往只负责本地区的旅行社年检、饭店星级评定、组织导游员资格考试等工作，而对于景区（点）及其他相关的行业没有管理与监督的权利。在一座城市中，旅游资源往往分属于不同的部门，如有些是隶属于园林、宗教部门，有些挂靠在文化部门，有的甚至是隶属于房地产管理部门，这在很大程度上限制了旅游主管部门的职能行使。

针对这种情况，一方面上级行政部门要加强整体协调，对资源区内的各级行政区域进行科学的分工，形成产业链，使之变成真正的“靠山吃山、靠水吃水”，而不是散兵游勇一齐上，到头来，落得个山穷水尽；另一方面，各级部门要敢于打破行政壁垒，放下心中的“私”，以资源为纽带，以联合为手段，打破各自为政的局面，制定合理的职能分配制度，建立行之有效的合作模式。例如，长江三角洲地区已经开始打破行政地域概念，联手发展旅游。三地之间旅游行政机构定期召开“江浙沪旅游年会”，碰头磋商发展大计。在该区域不到10万平方公里的土地上，集中了全国近半数的经济发达县，也汇集了如上海、苏州、杭州、无锡、南京等一大批旅游大市、强市，另外，还有诸如宁波、绍兴、扬州、镇江、南通、舟山等资源丰富、发展迅速的跟进城市。当然，该地区的联合还有待进一步发掘，正如上海市市长韩正所说：“长三角地区的联动发展，关键要以企业为主体，政府要在规范、协调等方面积极发挥作用，为各类企业创造良好的发展环境，共同谱写长三角地区大联合、大发展的新篇章。”

在旅游业快速发展的今天，各地区、各城市不仅要在一个行政区域内打通相关阻隔，还要在不同的行政区域、不同的行政级别之间打破梗塞，构建一个资源共享、信息互通、相辅相成、利益共增的有效区域经济。

2.宣传促销缺乏创意

由于一般大型宣传推介活动都由政府来牵头完成或由政府完成决策、操办，导致了部分宣传推介活动成了政府的形象工程。在活动形式上部分政府间相互攀摩，有的甚至是全盘拷贝，而不注重结合当地特色和实际情况。近年来举办最多的活动形式就是旅游交易会、展览会，各地政府纷纷希望通过举办旅游交易会来扩大知名度，提升自身形象。这一方面反映出了各地对旅游业重视力度的加大，另一方面也暴露了各地政府间相互照搬，盲目跟从，缺乏新的宣传手段和宣传途径的弊症。

要解决该问题，就必须将政府职能部门从现阶段既当运动员又当裁判员的局面中解放出来。一部分宣传促销工作由政府来牵头，而运作执行的权力则下放到企业的手中，让企业在运作宣传促销的同时既提升了自身的知名度，又可获得相关的既得利益，两全其美的结果又会促使企业参与宣传促销的积极性提高，从而形成由参与到收益再到参与的良性循环。

综上所述，现阶段政府干预行为在旅游业发展壮大中起着不可替代的作用，在未来很长一段时间内，政府行为与市场行为并行不悖，相辅相成。但旅游业的前进与发展不能完全依赖于政府的扶持，作为市场经济体制下的产业模式，市场主导是旅游业发展的终极模式，而政府还权于行业是旅游业成熟后的必然趋势。届时，政府将从现在管理者的角色中退出，充当起服务员的新角色，其职能也必将变为以制定行业规划和宏观调控为主。

（责任编辑：王福生）

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The Government Interference in the Development of

Tourist Industry at the Present Stage

Yin Tuo

（Zilang Vocational Technical College, Nantong ,Jiangsu, 226002）

Abstract:As a rind of economic industry, tourist industry in our country has not been ripe enough. Just in view of this the support, regulation, interference and others coming from the government are still, indeed, inevitable links for the development of tourist industry of the present stage in our country. The government interference plays irreplaceable important role in the development of tourist industry. The interference behaviors of the government are as follow: First, it should work out and implement flexible tourist industry policy and all necessary corresponding relevant complementally regulations. Second, it should invest necessary public goods and exercise scientific management. Thirdly, it is responsible for market expansion and the promotion of the attraction of tourist destination. Lastly, the government"s role should also be reflected in the coordination of relevant key links in order to sweep away obstacles all on the road leading to the realization of "so-called tourism" expanded.

Key Words:government interference；tourist industry；development

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