近年来执政党与人大关系研究综述

摘要：执政党与人大的关系是当代中国政治的一个重要课题，也是近年来中国政治学和宪法学研究探讨的热点问题。收集整理近年来国内发表的相关研究文献，从执政党与人大关系的内涵、执政党与人大关系的重要性、执政党与人大关系的发展过程、理顺执政党与人大关系的基本路径、地方党委书记兼任人大常委会主任模式五个方面梳理总结了学术界关于执政党与人大关系的研究成果。

关键词：执政党；人大；关系；综述

中图分类号：D62文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）07-0056-03

十一届三中全会以来，特别是党的十五大之后，执政党与人民代表大会的关系作为依法治国、依法执政、加强党的执政能力、发展社会主义民主政治的重要内容之一不断出现在党的重要文件中。中共十五大报告提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。中共十六大报告指出，发展社会主义民主政治，最根本的是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。2004年9月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中强调指出，要按照党统揽全局、协调各方的原则，科学规范党委与人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职责；党的十六届四中全会《决定》从提高党的执政能力的角度提出，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。中共十七大报告针对坚定不移发展社会主义民主政治这一任务，强调要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。2009年9月，党的十七届四中全会《决定》指出，坚持和完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法履行职能，善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。

与此同时，学术界关于执政党与人大关系的研究也在不断深入。为了推动这一研究的进一步深化，本文收集整理了近年来发表的学术成果，并从以下五个方面作出概括和总结：

一、执政党与人大关系的内涵

关于执政党与人大关系的内涵，学者们的看法大致相同。田芝健认为，执政党与人大的关系包括党中央（党的全国代表大会和中央委员会）与全国人大及其常委会的关系，党的地方各级代表大会、党委与地方各级人大及其常委会的关系；执政党与人大关系的实质是权力关系，即领导权与立法权等人大权的关系，也可以说是党权与国权、党权与民权的关系[1]。从执政党的角度，朱光磊指出，党的组织与人大的关系用一句话来表达就是，党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用[2]46。从人民代表大会制度的角度，蔡定剑认为，人民代表大会与执政的共产党的关系，可以这样概括：在法律制度中，人民代表大会是最高的，党必须遵守宪法和法律，人民代表大会有权监督宪法和法律的实施，对政党违反宪法和法律的行为有权追究。然而，在国家政治体制中，人民代表大会是在党的领导下，人民代表大会要接受党的领导[3]31。

二、执政党与人大关系的重要性

在中国的政治体制框架内，执政党与人民代表大会的地位决定了二者关系的重要性。学者们从不同的角度对其重要性加以阐述。俞可平认为，宪法一方面规定，人民代表大会是最高的国家权力机关，另一方面它又规定，人民代表大会必须接受党的领导。这样，党的领导和人大的领导就呈现出一种十分复杂的关系[4]179，如何认识和处理这一关系对中国的民主政治便有着极其重要的意义。可以说，中国民主政治的每一个重大发展都与中国的政治领袖如何认识和处理这一关系直接相关[4]180。郭定平指出，中国共产党自执政以来一直非常重视政策和干部，认为政策和策略是党的生命；政策确定以后，干部是决定因素。总结建国以来共产党执政的历史经验，在政策和干部问题上，执政党的原则就是，使党的主张和政策经过法定程序变成国家意志和政府政策，党管干部和向国家政权机关推荐重要干部。执政党顺利实现这两大目标的主要途径，是人民代表大会这一国家权力机关。这样看来，正确处理党政关系和彻底理顺党政关系的重点应该是执政党与国家权力机关的关系，而不是执政党与政府行政机关的关系[5]276-277。陈红太指出，从法定的政治关系层面来说，党同人大的关系要比党同政府的关系重要得多。按人大制度的法定规范，政府是从人大产生并向人大负责、向人大报告工作、接受人大监督的国家行政机构，人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。所以党同人民的关系从组织层面上，应该体现在党的领导机关与人民代表大会权力机关的关系上，党同人大的关系是中国最根本的政治关系。党同政府的关系是较人大关系次一级的关系。中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系。党同人大的关系摆正了，党同政府的关系也就自然易于处理了[6]。此外，朱光磊、周振超提出，规范党政关系，必须寻找合适的突破口。目前一个重要的途径是理顺党和人大的关系，探讨在这一过程中如何更好地、更恰当地逐步发挥人大的作用。当今中国政治发展中，执政党与人大二者关系的模式对社会主义民主具有标志性意义[7]。在这些观点的基础上，林伯海进一步指出，如何认识处理好执政党与权力机关的关系，进而建立二者之间的良性互动关系，无疑是新中国成立60年来一个考量理论工作者智慧的重大理论问题，也是一个检验领导者实际工作能力和水平的重大实践课题，更是一个关乎党的执政能力建设的重大历史课题[8]。

三、执政党与人大关系的发展过程

综观学者们已有的研究成果，他们对执政党与人大关系发展过程的历史考察大多分为三个阶段。谢庆奎认为，从共产党与人民代表大会关系的发展过程加以考察，可以把九届人大历史分成以下几个阶段：第一，建设与破坏并重期（1954—1964）；第二，严重破坏期（1965—1975）；第三，恢复发展期（1976—2001）[9]77。孙哲指出，从1949年到1999年，党与人大的关系大致经历了三个大的阶段：从属阶段（1954—1965）、瘫痪阶段（1966—1978）和再造阶段（1979—1999）[10]41。林伯海提出，执政党与人民代表大会关系的变迁主要包括三个时期：第一，新中国成立至1957年，执政党与人民代表大会的关系处于探索与适应阶段；第二，20世纪50年代后期特别是“文化大革命”时期，执政党与人民代表大会的关系出现“病变”与恶化；第三，党的十一届三中全会以后，执政党与人民代表大会关系的正常化[8]。郝欣富的表述有所不同，他指出，在我国，执政党与国家最高立法机关（人民代表大会）的关系，与西方国家有所不同。它的发展演变经历了三个基本阶段：一是十一届三中全会以前政策代替法律阶段，二是改革开放以后政策与法律相结合阶段，三是十五大以来实行党的领导下的依法治国阶段[11]。

四、理顺执政党与人大关系的基本路径

理顺执政党与人大关系的路径是学者们研究的重要内容。他们的表述各不相同，但表达的内容基本一致。郭定平认为，理顺执政党与国家权力机关的关系必须坚持以下几点：第一，加强和改善党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证；第二，各级人大及其常委会应自觉接受共产党的领导；第三，执政党带头尊重和遵守人民代表大会所指定的法律和通过的决议；第四，执政党的各级组织和党员干部应接受人大的宪法和法律监督；第五，执政党领导人民不断健全和完善人民代表大会制度，切实提高人民代表大会的地位，树立人民代表大会的权威，使人民代表大会更好地发挥其国家权力机关的作用[5]104-106。从宪政体制建设的角度，谢庆奎指出，在中国建设宪政体制，首选目标是以人大制度为框架，理顺人大权力与党的领导的关系。第一步，真正落实党的领导是政治领导、组织领导和思想领导的许诺，通过法定程序提出国家的重大方针、政策、路线的建议，派遣干部，要求党员起到先锋模范带头作用；第二步，人大党组织只起监督保证作用；第三步，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作，对人大法定的工作内容和工作过程也只起监督保障作用，对一般人事任免不干涉，不强行派遣干部；第四步，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择，真正确立人大的国家权力机关的地位，并能够真正行使宪法和法律赋予的一切权力；第五步，探索建立长效的协调和协商机制，不要把人大作为党委下属部门来对待[12]。从依法执政的角度，程竹汝提出，在党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一的现实连接点上，依法执政的重心在于：必须重视和不断强化执政党通过人民代表大会执掌政权的能力。强化执政党通过人民代表大会执掌政权的能力必然包括不断完善我国的选举制度；强化执政党通过人大执掌政权的能力，就是要求执政党在人大平台发挥好从社会需求到公共政策之间的沟通机制和利益综合的作用；强化执政党通过人大执掌政权的能力就是要求执政党必须充分调动和支持人大的民主机制，将人大的民主机制与执政党的动力机制、人大的宪制权威与执政党的政治权威恰当地结合起来[13]。另外，常士还从政治体制改革的角度，重点探讨了如何理顺执政党与人大的关系。在他看来，在当代中国的政治体制已经做出一定的实验后，应该在核心地带多下些工夫。而这一核心地带就是人大和党的关系的调整。由于这一问题是一个非常复杂的问题，这里仅作一些粗浅的探讨：第一，当代中国人大与党的关系上存在的矛盾并不是一种对抗性的矛盾；第二，党与人民代表大会关系的调整总方向是扩大人民民主，发展和完善人民民主；第三，人大与党之间应该建立相互交流的机制；第四，经过人大表决而形成的决议、法律或政策，一旦生效，党委或党的部门就无权干涉；第五，改革人大代表的比例和选举方式；第六，增加代表的讨论和辩论的时间；第七，我国的民主建设是一个逐渐的过程，同样人大和党的关系的调整也是一个长期的过程；第八，党的领导的法制化；第九，加强党内民主，建立健全党内的民主监督，保证党能够在更大程度上，更科学地反映人民群众的根本利益要求[14]。

五、地方党委书记兼任人大常委会主任模式

地方党委书记兼任人大常委会主任现象，是20世纪90年代以来陆续出现的一种政治模式。这一模式作为理顺执政党与人大关系的实践探索，引起了学者们的关注与思考。对于这一模式的利弊，学者们的观点存在很大分歧。

朱光磊认为，近年来，一些地方的党委书记兼任了同级人大常委会主任或行政机关的主要负责人。实践证明，大多数的效果较好。党的干部是否兼任国家机关的重要领导职务，与“党”、“政”之间是“合一”还是“分开”没有必然联系。“党政合一”与“党政分开”的分水岭，是二者在职能上是否分开，而不是党政领导之间是否兼职。党的主要领袖出任国家元首、政府首脑、议会议长、内阁成员，是当代各国政治生活中的普遍现象[2]53。中央主张地方党委书记担任人大常委会主任，是一个具有战略考虑的制度安排[15]。郭定平指出，地方党委书记兼任人大主任作为一种领导方式和执政方式的创新，必然会引发各种各样的问题，引起这样那样的议论。但是，从中国发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，迈向高度的社会主义政治文明的发展趋势来看，党委书记兼任人大主任是在中国现实情况下的一种有益探索和大胆实践，综合来看利大于弊，值得进一步提倡和推广。具体来说，这种创新模式的优点包括：第一，有利于提高人民代表大会的地位，加强国家权力机关的权威，更加充分地实现人民民主；第二，有利于改善执政党的领导方式和执政方式，贯彻落实依法执政和依法治国的基本方略；第三，有利于真正理顺执政党与国家政权之间的关系，坚持和加强党的领导[16]。

与此同时，针对实践中暴露出的问题，很多学者指出这一模式的弊端。都淦认为，在坚持党政职能分开的原则下，地方党委书记兼同级人大常委会主任的实践有必要在深化政治体制改革中加以探讨：由地方党委书记直接兼同级人大常委会主任，人大的地位受到削弱，加剧了党委职权取代人大职权的局面，同时还妨碍了人大对党委的法律监督[17]。王贵秀指出，党委书记与人大常委会主任“普遍兼职”现象大有商榷的余地。首先，党委书记与人大常委会主任普遍兼职是党委书记兼任政府首长现象在新的历史条件下的替代物，是作为“党政不分、以党代政”的一种组织载体的变相形态；其次，从依法治国的角度，书记普遍兼任人大常委会主任有违法理；再次，从党委书记与人大常委会主任各自担负的工作之繁重来说，一身二任，势必顾此失彼，贻误工作；最后，以书记个人的“规格”来提升人大的地位没有越出人治的老路[18]。

参考文献：

[1]田芝健.当代中国执政党与人民代表大会的关系——兼论当代中国的核心政治关系［J］.人大研究，2004，（12）.

[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008.

[3]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003.

[4]俞可平.增量民主与善治——转变中的中国政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[5]郭定平.政党与政府[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[6]陈红太.从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征[J].浙江学刊，2003，（6）.

[7]朱光磊，周振超.党政关系规范化研究[J].政治学研究，2004，（3）.

[8]林伯海.新中国成立以来执政党与人大关系的变迁与发展[J].西南交通大学学报：社会科学版，2009，（5）.

[9]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003.

[10]孙哲.全国人大制度研究（1979—2000）[M].何俊志，赵可金，译.北京：法律出版社，2004.

[11]郝欣富.从比较研究中看我国的党政关系[J].中共浙江省委党校学报，2004，（5）.

[12]谢庆奎.人民代表大会制度与宪政体制的接轨[J].人大研究，2006，（1）.

[13]程竹汝.依法执政：中国政治发展重要的实践形式[J].科学社会主义，2010，（5）.

[14]常士.党的领导、人民代表大会制度与中国特色的社会主义政治建设[J].理论探讨，2008，（4）.

[15]朱光磊.滞后与超越：中国地方政治发展总体观[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2010，（3）.

[16]郭定平.当代中国政党与国家关系模式的重构：比较的视野[J].社会科学研究，2009，（1）.

[17]都淦.从党政关系视角看党委书记兼人大主任的实践[J].理论探索，2008，（4）.

[18]王贵秀.党委书记与人大常委会主任“普遍兼职”现象探析[J].人大研究，2005，（3）.

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