监察委员会的法理分析

[摘要]摘要 我国现行监督体制的最大问题是监督主体的多元导致了监督缺乏统一性和有效性。监察委员会的建立和试点正是对此问题的制度改革。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，符合党的领导的宪法原则；国家监察与党内监督的融合，是基于国情和现实的制度创新，保障了监察的权威性和统一性。监察委员会的建立，也有效化解了针对“双规”“双指”合法性的质疑。当然，监察委员会的权力是有限的，应受到严格监督，保障监察权在法治之下良好运行。这样，监察委员会才能有效行使监察权、监督公职人员勤勉履职。监察的实效性才是宪法和法律权威的保障。

[关键词]关键词 监察委员会；国情；合宪性；实效性

[中图分类号]中图分类号 D9200[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02000807

一、现行监督体制的问题与监察委员会的试点

（一）现行监督体制的问题

众所周知，我国现行监督体制的特点是党内监督、国家监督与人民监督相结合。所谓党内监督，是指党内监督主体依据《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》及其它党规党纪在党组织内对全体党员及其活动进行的监督，监督的重点是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部；而国家监督是指有关国家机关依法对立法、司法和行政活动是否合法进行的监督，它主要包括人大的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督；人民监督，是指党外和国家机关之外的社会组织和公民对党员干部、国家工作人员及其活动进行的监督，它与前两者监督不同，不会产生直接的纪律或法律后果。

可见，针对党员和公职人员的廉洁自律、权力运行的合法性，我国通过党内监督、国家监督和人民监督构筑成了一张严实、细密的监督之网。但是毋庸讳言，这一张监督之网，还存在诸多问题，导致了它不能发挥应有的作用，或者让许多违法违纪者成了漏网之鱼，或者让查处和惩罚违法者变得成本过高。这里仅仅指出党内监督和国家监督目前尚存在的不足[1]：

1.在党内监督方面存在的不足。为落实从严治党，党的十八大之后，党内监督机制进行了改革。比如，下级纪律检查委员会书记由上级纪律检查委员会提名考察，强化上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的领导；落实纪律检查工作双重领导体制，重大反腐败线索和执纪审查须上报上级纪律检查委员会；中央纪律检查委员会已实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，巡视制度也不断完善。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议并通过了修订后的《中国共产党党内监督条例》，将党的这些改革成果和经验予以制度化。虽然这些改革对于加强党的领导、完善反腐机制有着重要的作用，但是党内监督仍存在有待解决的问题，比如，党内监督无法覆盖执行公务的非党员；党内监督在查处涉嫌职务犯罪时往往需要与检察机关联合办案，这不免造成党内监督与检察监督不分、检察监督缺乏独立性的诟病；党内监督的“双规”依据的是《党内监督条例》，从《立法法》来说，也不免受到缺乏法律依据的指责。这些问题是党内监督本身无法解决的。

2.在国家监督方面存在的不足。国家监督的主体很多，包括人大、法院、检察机关、各类行政机关等。但是，它们的监督（监察）也存在诸多问题。人大的监督，主要偏重于对重大的或政治性的事件的监督以及法律法规的审查，无法对公职人员的日常履职进行监督；检察机关的监督，当前一个重要功能是针对国家机关及其工作人员的职务监督，其主要问题是，它针对的是涉及犯罪的职务行为，对于违纪和不构成犯罪的违法行为不能介入，而实际上，违纪和一般违法往往是犯罪的线索；此外，其他机关和组织在查处职务违法时发现涉嫌犯罪，应移送检察机关，但是实际上，并没有有效的手段确保移送。行政内部的监督，包括层级监督、监察机关的监督和审计监督。作为经济监督的审计监督，专业性和独立性比较强，这里不予讨论；监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，合称为纪律监察机关，所以这里也不另论；至于层级监督，本质上是自己监督自己，不具有独立性，很难令人信服。总体来看，在国家监督方面存在的主要问题是，表面上各种监督相互配合，但是由于利益关系、对法律理解的不同以及其他原因，监督有时候不免各行其是，难以保障监督的统一性和有效性。需要指出的是，法院的监督是被动监督，是需要有人提起诉讼来启动的，与其它国家机关的主动性监督不同；而监察，是一种主动性监督，因此这里不讨论法院监督。

据上所述，我国现行监督体制的问题，可归纳为：监督主体的多元导致了监督缺乏统一性和有效性。

（二）问题的可能解决方案：监察委员会的试点

党的十八大以来，中央强力反腐。然而，此次反腐不同于以前，它是“推进国家治理体系和治理能力现代化”“监督法治化”的重要体现和重点领域。[2]而要实现这一目标，核心就是“监察体制的改革”。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次會议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），正式开启了监察体制的改革，谋划反腐廉政的顶层设计。

此次改革试点的安排是，在北京市、山西省、浙江省设立监察委员会，行使监察职权，同时将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，对行使公权力的公职人员监察实现全面覆盖，从而建立起集中统一、权威高效的监察（监督）体制。

根据《方案》和《决定》，监察委员会、党的纪律检查委员会合署办公。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

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