以社区为本：城市治理的出发点与落脚点
摘 要： 采用案例研究的方法，分析H市幸福社区创建活动中不同社区治理主体参与社区建设的情况，同时与H市家庭综合服务中心开展的社区服务进行对比，进一步分析政府、社会工作服务机构、居民在社区治理中各自的角色，以及三者合作的可能性及方向。有效的城市治理应是能够回应社区居民需要，能够动员各利益相关方参与的城市治理，即开放社区居民参与的渠道、引导新兴社会服务组织提供优质的服务产品、推动城市社区社会资本（如邻里互助等）的发展、以社区为本的城市治理。以社区为本的城市治理着眼于以社区整体利益为出发点，促进社区内部以及社区之间的合作，以实现社会团结和社区的可持续发展。同时，在社会政策发展方向上，政府在让渡服务空间的同时，需要对新兴的社会组织加强引导、规范，增加体制内解决社区问题的能力，最终达到“社区善治”的目标。
关键词： 社区为本；社区治理；社会资本
中图分类号：C916
文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2016）01-0048-07
戴维·哈维在《正义、自然和差异地理学》中谈到：“从社会主义视角来看，这①意味着一个以城市为基础的漫长革命，这一革命应该把探索和建构替代性的社会过程和空间形式作为长期目标，尽管必须通过短期和往往是以地方为基础的运动和行动来实现它……然而，如何把社会过程中的这种纯粹话语要素转化成力量、物质实践、制度、信仰和社会关系的领域，这才是实际政治开始和语话反思终结的地方。”[1]
中国城市经过漫长的发展过程，在城市化进程不断加快的今天，城市的居民、城市的地理环境和空间结构正发生着日新月异的变化，令人目不睱接。我们行走在H市大大小小的社区中，会发现居民楼的“层积岩”：民国年代的两三层的红楼雅致娴静，外墙朴素几近无色的20世纪80年代的居民楼看似斑驳，马赛克瓷砖装饰的20世纪90年代的宿舍依然完好，进入21世纪以来修建的高层建筑不断突破天际线……宣传H市精神“厚于德、诚于信、敏于行”和社会主义核心价值观“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的标语或海报随处可见。
作为一个在H市工作和生活了13年的移民，本人于2010—2011年参与家庭综合服务中心（以下简称“家综”）服务标准制定及评估工作，于2012—2014年参与幸福社区综合测评指标设计及评估工作，接触和见识了围绕社区开展工作的各种系统：科层架构下的政府系统、看似松散的社会系统和灵活的市场系统，形形色色，构成丰富多彩的城市治理生态系统。在这些工作的推进过程中，不同的力量能否汇集起来促进社区发展？“家综发展”诉诸专业性和民间性，为政府新公共管理主义②提供现实注脚；“幸福社区创建”诉诸协调治理和民生工程，在各方质疑声中前进。那么，新兴的专业力量如何嵌套进传统的行政治理过程？传统的行政治理力量又如何影响新兴的专业发展方向？
本文在简要介绍社区社会工作基本内容后，试图分析当前基层社区工作者所处的情境，并从社区“共同治理”的概念出发，分析政府、家综承办机构、居民的角色发展及其局限，并思考三者合作的前景。
一、社区社会工作基本要义及本土化发展遇到的挑战
在引入社会工作专业参与社会治理的实践中，社会工作专业面临着本土化的问题，即在本土的情境下，如何吸收、改造、创新社会工作专业理念和服务手法？
（一）社区社会工作的定义、目标及工作守则
从狭义上来说，在社会工作学科化发展过程中，社区社会工作逐渐成为社会工作专业三大直接服务手法之一。从广义上来说，社区社会工作则是融合了各种专业服务手法，其目的是促进社区发展。“社区（社会）工作是以社区及其成员整体为对象的社会工作介入手法；它通过组织成员有计划地参与集体行动，解决社区问题、满足社区需要；在参与过程中，让成员形成社区归属感，培养自助、互助和自决的精神，加强其社区参与及影响决策的能力和意识，发挥其潜能，最终实现更公平、民主以及和谐的社会。”[2]152
社区社会工作目标分为任务目标和过程目标。其中，任务目标是解决特定的社区问题；过程目标是促进社区人士的能力提升，包括建立不同群体的合作关系，发掘和培养社区领袖参与社区事务，加强对公民事务的了解，以及增强解决问题的能力、信心和技巧等。[2]153
源于西方的社会工作专业发展过程中，确立的社区工作者行为守则主要有：注重以人为中心的发展目标，注重社区自决，强调社区参与③，采取民主和理性的行动方式。[3]
（二）政府购买社工服务背景下社区社会工作本土化发展情况
从2008年我国开始社会工作师职业资格考试以来，政府系统特别是民政系统采取嵌入式发展来推动社会工作专业发展，社会工作专业教育和实践得到迅速发展。在此，姑且不论社会工作专业教育的发展，单从社会工作实践发展来看社会工作本土化的概貌。
H市政府购买专项社工服务项目和综合性的社工服务项目，前者主要是针对特定的人群或有明确社区发展目标的服务项目，如青年地带（针对青少年的服务）、外国人服务（针对外国人聚居地区发展的服务）、农村社会工作服务（针对农村社区发展）等；后者以家庭综合服务中心为代表，政府在每一条街道设立家庭综合服务中心，由社会工作服务机构进行运营。
H市政府购买家庭综合服务中心服务项目，从2010年至今，创造了1 300个左右社会工作岗位④。家庭综合服务中心要求开展青少年服务、家庭服务、老人服务、残疾人服务以及根据当地人口特点推行的针对其他特定人群的服务（如社区矫正服务、外来人员服务等）。近年来，有的家综设立了社区发展部，负责社区义工发展、社区社会组织孵化、社区专项项目发展等；有的区开始推行在社区一级设立家庭综合服务中心，或者在社区设立社会工作站。有的承办机构明确提出，“源于需求，立足社区”，力图因应社区的特点发展服务。由此可见，在当前的政治社会背景下，社会工作专业被吸纳进原有的行政管理体制中来谋求发展，并试图提供更好的社会服务产品来立足社会。
（三）社区社会工作本土化过程中遇到的挑战
在错综复杂的利益关系和政府管理体制改革中，社会工作专业走上市场化的道路，并出现行政化的趋向。[4]在社会工作相对大规模发展的这几年，社会工作本身处于不断与居民建立关系，通过宣传或服务提高专业知晓度的过程中，以“社区及其成员整体为对象”的社区社会工作很容易被忽视或被大量的工作指标所消解，在评估指标中，“社区工作”往往被“社区活动”所取代。而且，由于社区社会工作强调“组织成员有计划参与集体行动”，这对于经验尚需积累的社会工作者来说，工作难度更高，工作目标更有挑战性。如果政府治理能力没有提高的话，可能还会带来争议性或某种程度上的抗争性，增加社会工作介入社区后的不可预测性。由此带来的一个后果便是，社区社会工作成为社会工作本土化发展过程中的一个薄弱环节，亟需积累经验。
二、城市治理中基层社区工作者面临的挑战和新兴社会组织推进情况
在参与H市幸福社区创建评估工作中发现，政府在实施社区治理中所遇到的问题有很多类型。有历史遗留问题，如开发商已破产，但社区临时用电问题无人解决；有居民之间难以达成共识的问题，如有不同业主派别的业委会选举；有政府层级之间资源汲取及再分配的程序问题，如社区创建经费的审批及审计；有政府条块之间协调难题，如跨街道或区或市的河涌整治、道路改善等；还有基层社区工作人员保障和激励机制不足的问题，如有的区因财政经费有限，难以提高社区工作人员待遇，难以吸引到优秀社区工作人员。那么，面对这些社区难题，城市治理应该何去何从？
毫无疑问，在当前社区环境（人口结构、居住产权结构等）发生剧烈变迁的背景下，政府和民众都希望城市治理更有效，能够保护私人生活的安全性、舒适度，以及社区集体生活的便利性和参与度。那么，政府应该构建什么样的城市治理结构？城市治理的最终目的是什么？本文认为有效的城市治理应是能够回应社区居民需要、动员各利益相关方参与的城市治理，即开放社区居民参与的渠道、引导新兴社会服务组织提供优质的服务产品、推动城市社区社会资本（如邻里互助等）的发展，以社区为本的城市治理。以社区为本的城市治理着眼于以社区整体利益为出发点，促进社区内部以及社区之间的合作，以实现社会团结和社区的可持续发展。
面对快速变迁的社区环境，传统的基层社区工作者能否应对？新兴的社会组织特别是民办非企业性质的社会工作机构能够给社区带来什么？以下就此展开分析。
（一）基层社区工作者在政府行政治理体系的位置及挑战
在政府行政链条中，基层社区工作者（社区居委会工作人员）处于末端，其动员资源的权力和能力非常有限，这就造成幸福社区创建非常依赖于街道领导的重视和协调资源的能力。比如，社区居委会工作人员的工资和办公经费由街道统发，所有的创建资源和创建活动都需要审批，社区居委会没有财政自主权。基层社区工作者经办的事项通常是接受各级政府授权，协助各级政府部门办理各种行政事务（如计生、卫生、出租屋管理、退休人员管理、提供各种证件证明材料等）。但是，创建幸福社区的活动除了完成政府各条职能线委托的事务外，还需要在社区自治、社区服务（包括社区专业服务、居民自助或互助服务）、人际关系改善以促进社区社会资本发展等方面做出努力。基层社区工作者在开展社区自治及社区专业服务方面，往往力不从心，非常需要街道及家综的支持，否则政府财政专项经费⑤使用绩效低下。
（二）不同社区所依赖的创建资源及基层社区工作者遇到的实际困难
由于社区发展历史、社区内外的资源不同，不同类型的社区所依赖的创建资源不同，有的依赖当地机关团体单位的支持（比如单位型社区），有的依赖经济社的支持（比如转制型社区），有的依赖物业管理公司的支持（如高档楼盘小区）。不论何种类型的社区，在幸福社区创建的GPS（即多元治理、多元参与、多元服务）中，政府都希望各方能够协助，共同解决社区问题或满足社区居民的需要，即所谓“共创、共建、共责、共享、共荣”。
但是，基层社区工作者在推进社区问题的解决时，所遇的问题层出不穷，比如：街道及分管领导对创建工作的认识及支持是否足够？社区说服、动员辖内机关团体单位的理由是什么？基层社区工作者需要以及能够给予对方的资源是什么？街道、社区及居民参与社区事务的权限如何确定？街道、社区、居民在社区利益均衡分配方面是否想法或立场一致？基层社区工作者将居民发动起来后，是否能掌控社区发展局面？居民对社区利益的关注是否会破坏社区既有的和谐气氛？居民内部的不同分歧如何协调？
评估发现，基层社区工作者努力去做一些事情，但是在不同阶段遇到一些棘手的事情时，便会嘎然而止。比较常见的情形有四。一是社区向街道报批社区创建经费使用方案，街道久拖不定。二是通过街道协调政府职能部门解决本社区或跨社区的事务（如停车问题或河涌治理等），政府职能部门也无良策。三是协调居民寻找社区公共问题的解决方案（如临水临电、业委会换届、绿化地安放体育器材、加建电梯）时，居民内部有不同争议。四是开展居民节假日活动，社区居委人手紧张或义工难以发动。如果没有政府、家综或居民支持，基层社区工作者很容易失去推动社区发展的动力。
（三）当前权责不均衡的问责体系对创建及评估工作的影响
基层社区工作者开展工作时，面对着政府层层布置交待下来的任务和极度松散的居民，难以有时间和精力从事居民组织和服务的工作。而且，在着手组织居民的过程中，有可能面临更大的挑战，比如业委会成立以后业主与物管的关系需要协调、电梯加装或体育设施安装后续管理及责任分担问题、居民权益意识提升后对原有的行政管理方式带来的挑战等。这些工作关乎政府政策改革、居民社区教育开展和对社区工作人员的支持和培力，并非一朝一夕能够做到。实际上，幸福社区创建期限一般在8个月至12个月⑥，要在短时期内触动社区改变，希冀社区长远发展，几乎不可能。
尽管幸福社区创建的问责对象是多元化的，包括政府相应职能部门及各级政府、机关团体单位、居民自身，但事实上，幸福社区创建的行政问责主体最终落在社区基层组织（主要是社区居委会）以及社区居委会工作人员身上。对于这种事实上的行政权责不均衡的情况，相关政府部门、评委、社区居民如果心照不宣的话，为了减轻基层工作人员权责不均衡的问责责任，创建及评估工作变得越来越形式主义，从而使投入到社区治理的各种努力消失于无形，造成制度性无效率。⑦
在城市治理中，作为直接接触社区居民的基层社区工作者无疑具有非常重要的作用，但是，国家政府通过资源控制，使得基层社区工作者依附于政府行政体系，因此，其行为更主要地是对上级“领导”（街道干部及政府各职能部门）负责。在面对社区居民群众之间的纠纷或者居民群众与政府职能部门之间的利益冲突时，基层社区工作者往往难以有动力、有能力去解决问题，出现治理失效的现象。
另一方面，新兴社会组织处在本土化、专业化发展的初期阶段，更多的是借鉴国外及中国香港特区和中国台湾地区的社区服务经验，当其遇到本土政治经济社会文化传统时，需要时间来消化、吸引、更新社区服务相关理论，以发展适宜本土情境的服务方式、方法。目前的新兴社会组织自身的生命力和创造力非常有限，其目前的问题是如何争取更大的生存空间，以及如何通过服务社群来扎根社区，协助社区更好地发展。
在H市幸福社区创建过程中，H市政府试图通过提升基层社区工作人员的社会工作理论与实践能力，来提高基层社区工作员处理社区事务的能力。由于H市家庭综合服务中心项目合同委派的是街道办事处，而基层社区工作者的“上级”也是街道办事处，因此，有的街道办事处会想办法将社工机构和社区居委会的工作通过社区公益项目（如独居老人服务项目、义工发展项目）、社区议事平台等形式整合起来。由此可见，在促进社区不同治理主体合作方面，政府在积极地尝试，特别是试图引进新兴社会组织为社区提供更好的公共产品。在此过程中，各方治理主体努力增强居民对社区事务的关注度，促进社区参与，提高居民社区归属感。
三、社区“共同治理”中政府、家综承办机构及居民的角色及挑战
前文以幸福社区为例谈及基层社区的治理困境，但是，未提及“治理”“共同治理”这些基本概念，在此一并做介绍，并思考当前社区“共同治理”语境下各级政府及社会工作从业者各自的角色及面临的挑战。
（一）“治理”“共同治理”及“社区总体营造”的概念
联合国全球治理委员会认为，“治理”是个人、私人机构和公共机构处理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以被调和并采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人们服从管理的正式机构和建制，以及种种非正式的安排。治理有四个特征：一是治理不是一套规则，或是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理的范围既涉及公共部门，也包括私部门；四是治理不是一种正式制度，而是持续性的互动。[5]115
“共同治理”相对于“自我治理”和“传统的层级节制治理”⑧，基本上假定国家为社会政治系统中的次级结构，与其他社会次级结构或行动者是一种水平关系，在治理的过程中相互交流沟通、协力或合作，彼此之间并无主要的领控者。 [6]
在此需要补充“社区总体营造”的概念。这一概念源于日本造町、英国的社区建筑与美国的社区设计。中国台湾地区的社区总体营造之基本构想，是结合政府、非政府组织与社区民众三方面的力量，共同致力于社区相关计划的推动与执行，以期达成“使生活空间获得美化，生活品质得以提升，文化产业经济再行复苏、原有的地景、地貌焕然一新，而促使社区活力再现“之总目标”。社区营造是赋予社区居民一种营造家园的权力与能力的过程。社区总体营造分为三个执行阶段，分别是“理念宣导与观念建立、人才培育、社区培力与组织运作、凝聚共识与计划执行”，相应地，政府在不同阶段的角色依次为“执行者、授权者、支持者”；非政府组织的角色依次为“推动者、中介与培力者、催化者”；社区民众的角色则依次为“认知者、学习者、行动者”。 [5]120-121
对比中国台湾地区“社区营造”的概念及其他国家或地区“社区能力建设”等概念发现，H市“幸福社区创建”的概念与这些概念有相同之处，均致力于建设安全、便利、舒适、互相关怀和有归属感的社区，而且均强调协调各方力量推动社区发展。而不同之处则是由于不同国家或地区的行政管理体制、经济发展程度、居民参与社区事务的传统和意识有所差异而造成的。
（二）政府、家综承办机构及居民的角色及挑战
按照社区共同治理政策的理念，政府、市场（如物业管理公司、辖内其他企业）、非政府非营利组织（如志愿组织、公益组织、民办非企业性质的社工服务机构）、居民等多方参与幸福社区的创建，发挥政府、市场、社会三者的力量，共同推动社区发展。
在社区实地考察过程中发现，三者的发展并不均衡。实际上，不同的社区，参与方的力量各不相同，所发挥的作用也不同。单位型社区，单位仍为员工宿舍区提供绝大多数的社区公共产品，仍有明显的“单位制”的特征。转制型社区，原来的村委会改为经济发展公司或经济社后，仍承担不少社区公共管理职能。单元型社区，特别是业主委员会主导下的社区，商业化运作的物业管理公司承担了社区的事务。社区居委会或者社区服务站主要是协助政府各条块布置下来的行政性工作。但是，由于社区居民对住宅的物权特点发生了变化，特别是住宅商品化的过程中，业主、租户对住宅的产权、占有权、使用权、收益权都不同，他们对小区的管理关心程度、心态、参与方式也明显不同。
在实地考察中发现，H市社区保留了各个社会发展时期的特点，社区“共同治理”的内涵非常丰富多彩。有的是政府主导，有的是单位主导，有的是市场主导，有的是业主主导，有的是社区经济和文化伦理传统主导。因此，在不同的社区，政府、市场、社会、居民等的角色不同。在此，仅讨论政府、家综承办机构和居民的角色。
从当前政府文件表述来看，政府是引导者，家综作为一个民办非企业性质的社工服务项目，是协同者。如果幸福社区是一个短期工作的话，政府和家综的角色都是阶段性或暂时性的，即街道及其上级政府是社区创建任务的布置者、相关政策的制定者、实际创建工作的指导者、资源协调者；家综承办机构是社区创建工作的配合者、社区服务项目的策划者及参与者；社区居委会是政府行政任务的主要担责者、实际行动者。但是，履行这些角色并非易事。
首先，街道及其上级政府由于传统的条块分割，在解决社区具体问题时，要协调各职能部门或不同层级部门并不容易。科层体制下冗长的行政链条及不均衡的权责结构，使得制定创建方案、审批经费和实行方案，都需要很长的时间。
其次，家综承办机构的能力不足。一个街道家综有20个工作人员，其中社工9人左右⑨，而且社工专业本身是新兴专业，其专业服务素质需要通过实践来提高，短期内难以扎根社区，毕竟接触群体、提供服务、获得群体信任及认可同也需要时间和人力来保证；而且一个街道往往有十几个社区，街道家综在短期间内也难以顾及所有的社区，不可能针对每个社区的特点发展不同的社区服务项目。也就是说，家综在配合支持社区创建方面，显得比较被动，难以承担专业支持者的角色，推动社区发展的力量非常有限。
最后，居民本身虽然是很重要的创建主体，但基层社区工作者需要时间来开展宣传动员工作，引导居民参与社区事务。在社区发展中，使居民从旁观者转变为积极参与者并不容易，要通过服务或活动接触居民、发现及培育居民骨干、协助居民解决问题，这需要有一个培育过程。
H市通过开展幸福社区创建工作，在社区共同治理方面取得了些许进步。但是要真正促进社区发展，需要政府进一步改革行政和管理体制；需要家综承办机构所代表的专业化社会服务组织思考服务方向及推进策略，提高服务质量；需要有更清晰的政策和更大的社会空间，使居民参与社区事务的方式更丰富，态度更积极，与居民物权意识提高的现状相适应。在社区发展中，政府、社会组织和居民三者形成合力，共同促进和谐社区的建设和发展。
由此可见，在当前社会环境下，以社区为本的城市治理，强调社区共同体的建构，致力于改变单一的以基层社区居委会为主体、侧重行政事务管理的社区管理体系。政府及新兴的社会组织应根据具体社区的形成特点，推动多元化的治理主体参与社区治理，致力于社区居民个体及共同需求的满足，以及社区公共问题的解决。在社区多元化治理主体中，各不同利益相关者在规范各自的组织形式、协商共建机制、矛盾调解机制等方面，需要有前瞻性的制度供给，而且这些制度在实践上需要注意可操作性及实效性，以此来提高体制内解决社会矛盾的能力，达到社区善治的目的。
①根据《正义、自然和差异地理学》中的上下文，“这”是指“城市环境中的社会生态关系转型必须是一个持续的社会环境变迁过程”。
②新公共管理是伴随着20世纪80年代西方各国声势浩大的行政改革浪潮而兴起的一种公共部门管理尤其是政府管理与改革理论，它是最近几十年来世界各国政府公共管理发展的新趋向。该理论以弹性市场机制为基础，主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造以提升公共管理的水平和质量。
③市民参与是Arnstein于1969年提出的。市民参与的八个层次是操纵（Manipulation）、治疗（Therapy）、通讯（Informing）、咨询（Consultation）、安抚（Placation）、伙伴（Partnership）、赋予权力（Delegation of power）、市民控制（Citizen Control）。操纵和治疗都不是参与，通讯、咨询和安抚是象征式的参与，而伙伴、赋予权力和市民控制则是真正的参与。在鼓励市民参与的同时，须考虑哪个层次最为适合，不一定市民控制便是最好的市民参与。
④数据为笔者按照H市政府购买家庭综合服务中心的规模和对社会工作者的配置要求匡算而来。H市150多个街道全部设立家庭综合服务中心，要求承接家综的机构为服务中心至少配置9个全职社会工作者。
⑤笔者2011年在进行评估工作中了解到，从2013年起，每个参与幸福社区建设的社区都有财政专项经费，为30万元。按2013年300多个社区、2014年200多个社区估算，每年的财政经费投入在6 000万元到9 000万元左右。由于是政府专项经费，按政府经费使用程序审批及审计，手续非常繁复。笔者曾提建议，将这些经费集中起来，设立全市社区发展基金会，或者设立专门的社区发展（种子）基金，可以借鉴中国台湾地区社区营造的经验，资助社区发展项目，包括社区硬件设施建设和社区服务软件建设方面。
⑥数据来源于笔者2012—2014年参与幸福社区综合测评指标设计及评估工作中的调研。
⑦概念来源于中山大学王宁2014年有关制度性无效率的演讲。
⑧自我治理（selfgovernance）指的是社会实体有能力处理其本身的问题和满足其自身的需求，目前盛行的政策工具，如解除管制、民营化，以及专业团体的自治，都是社会实体自我治理的方式。传统的层级节制治理（hierarchical governance）是一种由上而下的单一控制过程及结构，而当代的层级节制治理形态，虽然仍视国家为社会政治系统的主要领控者，但已更重视社会的互动。
⑨数据来源于笔者2010—2011年参与家庭综合服务中心服务标准制定及评估工作和2012—2014年参与幸福社区综合测评指标设计及评估工作的调研。
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（文字编辑：徐朝科 责任校对：贾俊兰）