英国义务教育福利化的历史发展
摘要：义务教育福利化是实现教育公平的有效手段。在西方社会福利制度的发源地英国，教育福利事业的渊源可回溯到17世纪。义务教育发端后，英国政府通过减免学费、提供福利服务等举措，极大地推动了教育民主化进程和义务教育福利制度的建立与完善。
关键词：英国；义务教育；福利；平等
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1671－6124(2011)03－0036－04
义务教育是指国家在法律中规定一定年龄的儿童必须受到一定程度的教育。接受义务教育是公民的基本权利。义务教育福利化的内涵包括两方面：首先要求保障公民的受教育权，其次为教育对象提供必要的福利服务。在教育福利历史悠久的英国，义务教育福利化历经长期发展，迄今已成为惠及全体适龄儿童的完备的义务教育福利制度。
一、近代早期的民办初等教育：教育福利的雏形
17世纪之前，英国的贵族阶级垄断了受教育权，英国政府则恪守旧传统，不过问国民教育，故劳动人民的子女基本上无受教育的机会。自17世纪中期始，由教会及民间机构所控制的初等学校渐成规模。这些学校专门收容贫苦儿童，并免费为其提供最基本的生活条件。教学内容以教义为主，兼有初步的读、写、算知识。经费则主要来源于教会资助和慈善人士的捐款。此类学校虽带有浓厚的宗教色彩，然其客观上将受教育权赋予部分下层阶级子弟，且满足其生存必要的、最低的需求，或许可视为朴素的教育福利形式。当然这种所谓的教育“福利”与现代意义的教育福利完全不可同日而语。
二、《1870年初等教育法》：收费义务教育的推行
18世纪中叶英国产业革命爆发后，面对新兴劳工阶层在政治、经济上争取平等的诉求及大工业生产对劳动者科学文化素质要求的持续提升，英国政府为整合民众意志、推进生产力快速发展，于19世纪初开始抛弃国家不管教育的旧传统，颁布了一系列支持民办初等教育的法规，国库也有配套措施，力图扩展教育对象的范围。然而直到1870年，英国6岁至10岁的儿童只有40％上了学，10岁至12岁的儿童只有33％上了学。
该年2月，议会通过了由教育署(Department of Educa.tion)署长福斯特(William Edward Forster)提出的《初等教育法》(The Elementary Education Act)。该法将全国划分为若干学区，学区设立学校委员会(school Board)，管理本地区初等教育。在学校设施不足的学区，学校委员会还负有筹建公立初等学校之责。同时，法案授权学区学校委员会通过地方立法对5－12岁的儿童实施强迫教育，并规定公立初等学校每周的学费不得超过9便士。
《初等教育法》的出台为义务性质初等教育的推行奠定了基础。至1876年，英国立法普及初等义务教育的地区占居民居住区的50％。但是，该法案容许初等教育收费，这对于下层阶级子弟受教育权的保障是相当不利的。根据美国学者戴维·罗伯兹(David Roberts)的描述：“当时生活在贫穷线下的家庭一般每周只有20先令0的生活费，这20先令中有14先令用于饮食，3－4先令用于房租，其余则用于衣服、灯光、燃料……这样，许多人家就连买张半便士的报纸、到公共酒馆去喝一杯淡麦酒、买一张电车票或给孩子们一个便士的零花钱都没有了”。经济生活实际上成为阻止下层阶级子弟接受初等教育的障碍之一。贫苦儿童出勤率低、辍学率高的现象皆由此衍生。英国教育史学家奥尔德里奇(Richard Aldrich)就曾具体地描绘道：“虽然大批贫困儿被强迫按时去上学，但许多孩子是饿着肚子去学校的，而且整整一天就这样地饿着，有些孩子衣衫褴褛或者干脆不上学，因为他们没有可以在上学和放学路上穿的鞋和外衣”。
值得一提的是，始于19世纪中叶的慈善团体为初等学校中的营养不良儿童免费提供食品的做法在《初等教育法》出台之后得到推广。然而，这一举措遭到时任教育视导员的菲奇(J.G.Fitch)的抨击。他指出：“办学校是为了教学，不是为了施舍新鲜牛奶。这会对许多父母产生道德败坏的影响，这些人还不是乞丐，但却打算为他们的孩子求得免费食品，而把更多的钱花在酗酒上。”可见，在对义务教育福利化问题的认识上存在的分歧亟待弥合。
三、1891年《免费教育法》：义务教育免费的开端
1880年，英国议会通过《芒德拉法》(Mundella’s Act)，宣布对全国5－10岁的儿童实行义务教育。这意味着受教育权在国家法律层面上成为民众的一种普遍权利。然鉴于收费义务教育与经济生活的矛盾依旧尖锐，贫民家庭对该法案颇为抵触。各学区学校委员会为此做了大量劝谏工作。在这种状况下，英国学龄儿童入学率稳步上升，至19世纪80年代末，已达90％。
1891年，英国政府颁布了《免费教育法》(Free EducationAct)，正式开启义务教育的免费进程。法案规定将以每所公立初等学校3－15岁的在校儿童的平均数目为基准，为每人每年拨10先令的教育补助费，并禁止接受补助金的生均年教育成本低于10先令的公立初等学校以任何形式向3－15岁的在校儿童收费。该法同时允许接受补助金的上述成本高于10先令的公立初等学校向学生收取差额。该法案进一步加速了义务教育的普及，至19世纪末，绝大多数儿童都能接受6－7年的正规教育，法定义务教育年限亦因此提高到12岁。《免费教育法》的颁布使得绝大多数贫民子弟受惠，但仍有约17％的公立初等学校在校生需交纳学费。
四、医疗膳食服务：关注学龄儿童的身体健康
19世纪至20世纪交替之际，随着在英布战争(the Boer War，1899－1902)征兵工作中反映出的年轻一代体质下降的问题为英军少将莫里斯(Frederick Maurice)所披露，社会各界对贫民健康状况的关注度与日俱增。在这种背景下，部分地方教育当局0(Local Education Authorities)开始向本地区公立初等学校儿童提供医疗服务。至1905年，已有48个地方教育当局建立起体检长效机制，85个地方教育当局雇佣了卫生干事。1906年，新上台的自由党政府(Liberal Government)颁布教育供膳法(school Meals Act)，允许地方教育当局为公立初等学校中家境最为贫寒的儿童免费供应膳食，从而使这一发端于上世纪的民间传统正式合法化。
翌年，英国议会立法要求地方教育当局对全体公立初等学校儿童免费进行体检，并授权其在征得教育委员会@(Board 0f Education)认可的前提下，为体检不达标的儿童提供必要的治疗措施。为确保上述事宜落到实处，教育委员会还设置了医疗处，负责监督、协调地方教育当局的相关工作。以医疗与膳食服务为代表的福利服务的推行在一定程度了消弭了“代
际转让机会”@的匮乏对贫民子弟成长造成的消极影响，使其有机会平等地发展自身潜力。正如古希腊哲人亚里士多德(Aristotle)所说：“正义或公平即是要求，人们生活中由政府决定的那些状况，应该平等地提供给所有的人享有。”…然而，由于教育供膳法不具强制效力，致使许多地方教育当局迁延观望。至1914年，地方教育当局用于膳食的经费标准仅为每餐1／4便士，且供膳时段亦只限学期中。
五、《1918年教育法》：义务教育免费的真正实现
在第一次世界大战(1914－1918)行将结束之际，英国议会通过了教育委员会主席费舍(Herbert Albert Lawrens Fisher)主持起草的议案，史称《1918年教育法》(Education Act，1918)。法案将义务教育年限提升至14岁，规定地方教育当局为本地区11－14或16岁的儿童开设足量的继续学校(eontin－uation schools)，并禁止所有公立初等学校和继续学校收费。该法还要求地方教育当局向所属继续学校、中等学校在校生提供医疗检查。
《1918年教育法》颁行后，义务教育全免费终于得以实现。这标志着教育权利的平等在最基础的层面成为现实，堪称英国教育史上的一大进步。苏联学者拉普钦斯卡娅就曾表示该法案出台的“实际结果是实施了14岁以下儿童的义务教育”。但是，教育权利的平等仅意味着教育起点的平等，并不代表人人皆可享受同质量的教育。事实上，在义务教育年限已与中等教育年龄段部分重合的情况下，受制于学费的昂贵及初中等教育制度衔接途径过少，下层阶级子弟只能在继续学校中完成义务教育，其与1902年后逐步发展起来的公立中等学校基本无缘。对此，学者彼特·戈登(Peter Gordon)曾评论道：“社会阶层是英国现代史上的一个重要因素——社会阶层和学校教育之间的关系是英国教育制度中最为显著的特点之一。”
同时，《1918年教育法》的出台有效推动了医疗服务的发展。教育委员会旋即制定章程要求地方教育当局为患轻微疾病以及视觉障碍、扁桃腺肥大症的儿童提供治疗，由此产生的费用须由家长承担，但经审核确实极端贫困的家庭可以免费。
1920年起，受一战结果和经济危机的负面影响，失业和贫困成为民众共同的问题，义务教育福利事业自此进入慢中有进的发展轨道。在20世纪30年代，营养学家约翰·博伊德·奥尔爵士(Sir John Boyd Orr)研究发现，英国儿童有1／4营养不良，其从食物中所吸收的营养，从各方面来说都是不够的——包括热量、蛋白质、矿物质和维生素。在该研究的指引下，英国政府于1934年批准给牛奶经销委员会(Milk Mar－keting Board)拨款，用以支持其实施学校供奶计划(Milk im Schools Scheme)。根据该计划，牛奶经销委员会须每天为每位学龄儿童以低于1／4便士的价格供应1／3品脱牛奶，贫困家庭的该项费用则由地方教育当局支付。到1939年，地方教育当局所属学校的在校生，有50％受益于此计划。至第二次世界大战(1939－1945)期间，此比例已逾70％。此外，膳食服务亦取得新进展。二战前，供膳的对象仅限公立初等学校贫困儿童，有机会享受免费午餐的儿童占初等学校儿童总数的比重绝少超过3％。据1939年的调查，仅半数地方教育当局提供膳食服务。1941年，为在战争期间保障儿童的健康，英国政府出台了一项临时政策，要求地方教育当局为其所属学校所有在校生提供膳食，由此拉开了大规模供膳的序幕。至1945年，地方教育当局总计向学龄儿童提供160万顿午餐，其中14％免费，其余的按成本价收费。
六、《1944年教育法》：福利服务系统化
为消除战前大规模失业与民生困顿的状况，英国政府于1941年任命经济学家贝弗里奇(W.H.Bevefdge)为社会保障服务委员会主席，授权其对英国社会保障服务的现状进行调研，并就战后针对性的重建制订具体方案。次年，贝弗里奇发表了题为《社会保障和相关服务》(Social Insurance andAllied Services)的报告。报告指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，同时设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。贝氏报告阐释的福利国家的理念在1944年议会通过的由教育委员会主席巴特勒(R.A.Buder)提交的议案即《1944年教育法》(Education Act，1944)中得到充分体现。
《1944年教育法》的内容涉及面较广，它的核心条款是：将公共教育制度改组为三个逐次递进的阶段：初等教育(5－11岁)、中等教育(11－18岁)、继续教育。针对儿童福利问题的内容主要包括如下几个方面：其一，把义务教育年限提升至15岁，规定所有地方教育当局所属中等学校免收学费；其二，要求地方教育当局为所属学校在校生定期进行体检，并责成其对无故未接受体检的学生的家长处以不超过5英镑的罚款，规定地方教育当局应为所属学校患病在校生提供免费治疗；其三，地方教育当局必须为所属学校在校生提供牛奶、正餐及点心，并且可为此酌情收费；其四，允许地方教育当局为有相应需求的学生有偿提供服装；其五，要求有条件的地方教育当局负责所属学校在校生的接送，同时无条件承担该责任的地方教育当局应向所属学校在校生发放交通补贴。
《1944年教育法》理顺了英国公共教育制度，确立了公立中等教育免费的原则，从而扩充了教育机会，使进入公立中等学校接受教育从少数人的特权转变为所有儿童平等的权利。至1950年，初等教育至中等教育的入学率由二战前的12％提升至75％，1960年，该比例为81％，1970年又增加为88％。
另一方面，《1944年教育法》设立了全新的福利服务项目，并扩展了原有福利服务的受益群体，由此开启了福利服务系统化、规模化的进程。1945年，教育部(Ministry 0f Edu－cation)出台章程，将教育医疗服务(sehool Medical Service)更名为教育保健服务(school Heath Service)，并要求把牙齿健康服务(school Dentl Service)列为该服务的子项目之一。规定每个地方教育当局必须指定一位首席医疗官和一位首席牙医官。同年出台的体育训练规程(Physical Training Regu－lations)许可地方教育当局为其所属学校在校生有偿提供运动服。1946年，英国议会通过了家庭补助法(Family Al。lowances Act)，规定针对地方教育当局所属学校在校生的牛奶供应全部免费。随后颁行的全民保健服务法(NationalHealth Service Act)授权地方教育当局与地区医院委员会(Re~onal Hospital Boards)及教学医院合作，为其所属学校
在校生提供免费的医疗服务。同时，膳食服务仍然保持贫困儿童免费的原则，针对其余儿童的收费标准约为每餐2便士。1954年，约45.8％的儿童在校就餐，至1965年，提升为62.2％。
七、经济萧条：福利服务的缩减与调整
进入20世纪70年代，面对黯淡的经济前景，为兑现大选期间许下的减税承诺，爱德华·希思(Edward Heath)的保守党政府开始采取措施紧缩各政府部门的开支。在这种情况下，时任教育和科学部(Deparlanent of Education and Science)大臣的撒切尔夫人(Margaret Thatcher)适时向议会递交了旨在削减教育福利开支的议案，主要内容包括：其一，停止为7岁以上儿童供应牛奶；其二，提高膳食服务的收费标准。议案一经披露，招致民众的强烈反对。然而，该议案仍于1971年6月以微弱多数在议会获得通过。保守党政府随即发表声明警告地方教育当局不要故意违反此项法规。随着该法案的生效，有机会享受免费牛奶的儿童总数由先前的500万降至200万。膳食服务的收费标准亦节节攀升，1972年，涨至每餐12便士，1973年升至14便士，1975年则达到15便士。
至20世纪80年代，经济形势仍未见起色，于1979年上台的撒切尔政府延续了银根紧缩的政策。1980年，政府颁布法令免除了地方教育当局为非贫困儿童供膳的责任，规定供膳服务实行市场化的运行模式，允许地方教育当局把供应膳食的权利授予最具竞争力的私人企业。该举措将供膳服务转变成一项商业交易。社会各界普遍担忧私人企业忽视膳食质量，从而影响儿童的正常发育。然而市场化进程已不可逆转，针对赢利与质量的怀疑与争论也一直延续。在整个90年代，此种状况并无改观。
福利服务的缩减与调整再次印证了教育阶段性的隶属于非教育问题——经济形势的规律。在经济萧条的背景下，政府削减教育福利事业的开支意味着由社会提供给儿童的教育机会的减少，同时代际转让机会成为儿童能否平等地发展自身潜力的关键因素，而这实质上是造成教育不公平的根源之一。
八、进入新世纪：义务教育福利化的新发展
进入21世纪后，英国的教育福利政策又有所变化。2001年，官方旨在提升中小学膳食质量的营养标准(nutritionalstandards)正式出台。然而，该标准被营养专家斥为尚不足已挽回20年的市场化进程给膳食服务带来的损失。2006年。新的学校营养标准又出台并沿用至今。2007年－2009年，几乎每年都有若干新的细则对其予以补充完善。
在今日英国，各项福利服务已愈发细致与规范。在医疗方面，儿童医疗服务已纳入国民保健服务体系，针对儿童的疾病预防和康复训练一律免费。在交通方面，凡5－16岁的居住地距学校超过法定步行距离(8岁以下儿童为2英里，8岁以上儿童为3英里)的儿童可享受免费的接送服务。在膳食方面，地方教育当局有义务提供免费或有偿午餐，其中免费午餐是针对接受家庭收入补助、失业津贴的家庭的子女。地方教育当局还可自主决定是否选择对学童提供牛奶。如供应牛奶，则须对享有免费午餐资格的儿童免费。此外，每位4－6岁的儿童每天均能免费得到一份水果和蔬菜。在服装方面，各学校可自行制订校服规程，但针对校服的收费必须控制在低收入家庭可以接受的范围之内。由此可见，以医疗、交通、膳食、服装为主体的义务教育福利制度对于学龄儿童福祉的呵护——特别是低收入家庭儿童的呵护——正在并将长期发挥至关重要的作用。
当代美国学者路易斯·卡普洛(Louis Kaplow)和斯蒂文·沙维尔(Steven Shavell)曾做过这样的论断：凡事“如果以福利原则为基础，则将会带来更好和更为切实可行的结果”。诚然，福利原则与公平的实现息息相关。回顾英国义务教育福利化的进程，不难发现，福利化切实保障了儿童的受教育权，并在一定程度上推动了教育机会的平等。然而，我们也应看到，教育公平的实现与否还受制于思想传统、教育制度本身以及政治经济形势等因素，自不待言。
参考文献：
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