美国对体育产业的反垄断豁免政策及其启示

[摘 要]美国在体育产业的发展过程中,对职业体育运动所实施的反垄断豁免,给予职业体育联盟限制运动员自由流动权利以及在电视转播权转让上和俱乐部进入与退出上所享受的反垄断豁免优惠,有力的促进了体育产业发展的进程。美国对体育产业实施反垄断豁免为主要内容的产业政策给我们的启示是,体育产业政策必须根据产业发展变化的情况进行适应性调整,恰当处理好规制和扶持的关系,还要根据体育产业的特殊性,有选择的向体育产业提供一些优惠政策。

[关键词]美国 体育产业 反垄断豁免 启示

一、美国的反垄断政策与对体育产业的发垄断豁免

进入19世纪末期以后,美国在经济高速发展的同时,产业的集中化和垄断趋势非常明显,并在很大程度上伤害了中小企业和劳工的利益,引起中小企业和劳工的强烈不满。为了消除垄断对经济生活的不利影响,美国通过制定以反托拉斯法为主要内容的产业政策,对垄断趋势加以控制。美国产业政策的根本目标是促进和保护竞争,所以产业政策的核心内容是如何规制垄断行为。美国制定的反垄断法规主要包括1890年通过的《谢尔曼法》、1914年通过的《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》、1936年通过的《鲁滨逊—帕特曼法》。这些法规通过结构的方法、行为的方法和运行的方法来限制垄断行为(马歇尔•C•霍华德,1991)。在所有反托拉斯法的执法领域中,行为的方法居于支配地位,而且在有关欺骗性的行为和做法的案例中,行为的方法是惟一切实可行的方法。美国试图通过反垄断政策对经济生活实施的干预来保护竞争,实际上是一种帕累托改进,所期望的干预效果也只能是经济运行比原来更好。

反垄断豁免是反垄断政策的有机组成部分,尽管反垄断法规具有十分广泛的法律调整范围,但美国国会和最高法院认为在某些领域不应该受到反垄断法规的约束,这些领域主要包括工会、小企业、劳工、农业、保险业和银行业、对外贸易、公共事业、政府。除了上述领域以外,体育运动也享受着比较广泛的反垄断豁免。

对体育产业实施反垄断豁免是美国体育产业政策的重要内容。从20世纪60年代开始,以体育运动的职业化为主要特征,美国体育产业迅速发展起来。到20世纪80年代,美国的体育产业已经发展一个相当高的程度,体育产业在国民经济各大行业中排到第22位,1995年美国体育产业的产值达到1519.64亿美元,在全国最大产业中的排名也上升至第11位。据有关学者依据投入产出模型对20世纪90年代美国体育产业发展的数据进行的测算,美国体育产业直接为整个国家提供了约560万个就业机会,对整个美国经济的支持超过了4000亿美元。美国体育产业发展到今天,其产值估计不会低于5000亿美元(鲍明晓,2000;刘江南,2001)。体育产业高速发展,与政府实施以反垄断豁免为主要内容的产业政策是分不开的。对体育运动的反垄断豁免首先是针对棒球运动的。按照《谢尔曼法》的最初看法,棒球运动不是商业活动,所以不能受反托拉斯法规的约束,事实上,在各种职业体育联盟成立以后,为了促进职业体育的发展,保证职业运动队的相对稳定性,最高法院做出许多有利于职业体育联盟的判决,许多竞技体育项目都受到反垄断豁免的优惠。

二、反垄断豁免政策的基本架构

1. 对职业体育联盟内部运动员自由流动权利的反垄断豁免

给予职业体育联盟反垄断豁免的优惠,主要是给予职业体育联盟市场独占和各种规则独立制定的权利,从而形成在各种体育竞技项目和市场运作上巨大的权力。由于拥有反垄断豁免所赋予的权力,各种职业体育联盟就能够完全控制球员转会市场,使职业运动员成为联盟的巨大资产,任何球员都无法在不同运动队之间自由流动。而按照美国的反垄断法规,如果企业要限制生产要素的自由流动,都被认定为限制市场竞争的行为,是要受到反垄断指控的。职业体育联盟在这方面就成为极少数例外的领域。对职业体育联盟反垄断豁免的优惠,在应用过程中造成了职业体育联盟的权力被不断放大,这引起了各方面的不满,特别是来自于球员工会的压力,到1970年最高法院取消了部分职业体育项目的反垄断豁免优惠,这些项目的运动员才享有了自由转会的权利。

2. 对竞技体育比赛与表演活动电视转播权转让的反垄断豁免

在职业体育联盟和各个俱乐部的收入结构中,竞技体育比赛和表演活动的电视转播权转让收入在总收入中占有非常高的比重。如果由职业体育联盟下属的各家俱乐部分别与电视转播机构进行交易谈判,不仅会造成总收入的减少,而且会使各家俱乐部在电视转播权转让收入上存在巨大的差异。若由代表各家俱乐部的职业体育联盟出面与电视转播机构进行电视转播权的谈判和交易,就能够使电视转播权转让收入最大化。但是,这种集中谈判的形式,实际上是一种在电视转播权定价上的串谋,具有图谋垄断的嫌疑,是要受到反垄断调查和指控的。根据《谢尔曼法》的精神,体育比赛与表演活动的电视转播权定价上的集体谈判行为,属于反垄断法规禁止的行为。1957年的拉多维奇判决,也明确了任何一个没有反垄断豁免的组织与电视机构签订一个涉及整个联盟的同一合同是违法的。为了支持职业体育发展,1961年美国国会通过了《体育反托拉斯转播法案》,这个法案批准职业体育联盟在这一问题上享受反垄断豁免的优惠,这样体育比赛与表演活动的电视转播权定价上的集体谈判行为就避开了反垄断法规的约束,职业体育联盟在电视转播权收益上就能够实现最大化。20世纪70年代以后,各个职业联盟与电视转播机构之间围绕体育比赛电视转播的矛盾日益尖锐,他们之间的争端不得不由法院做出裁决。有线电视网产生以后,这种矛盾涉及范围更广,更为复杂。1976年美国国会通过了《版权法》,明确职业联盟体育比赛的电视节目可以享受联邦政府的版权保护,从而为解决公共电视网、有线电视网和职业体育联盟之间的争端解决提供了一个法律框架。总的来看,美国国会对职业体育联盟电视转播权交易上的反垄断豁免和《版权法》对体育比赛的电视节目的版权保护,给予职业体育联盟的优惠是独一无二的,这对20世纪70年代以后美国的职业体育乃至整个体育产业的发展具有极其重要的促进作用。

3. 对职业体育联盟内部俱乐部进入和退出上的反垄断豁免

美国商业公共政策的核心精神是促进和维护竞争,并以竞争性经济体制作为最理想的资源分配手段。反托拉斯法规明确规定,对竞争的不正当限制、垄断、图谋垄断和不正当竞争方法,均属违法行为。所有贸易立法也都以保护消费者和竞争者不受竞争过程中的某些违法行为的侵害为根本目的,为市场的进入、扩展和存在提供便利。所以,美国高等法院称《谢尔曼法》为自由企业大宪章。按照美国反托拉斯法规的基本精神、要求和一些重要判例,除了特别规定以外,美国的任何一个行业都无权限制新厂商的进入和退出。如果把这一原则运用于体育产业特别是竞技体育经营业职业联赛,意味着职业体育联盟就不能对试图加入联赛的新俱乐部给予任何限制,这种情况一旦成为事实,职业联赛的竞技水平和观赏性将会大大下降,而且会导致职业体育市场的解体。20世纪80年代以来,美国国会针对美式足球和篮球职业联赛的情况,给予职业体育联盟确定参赛运动队数量和空间分布方面反垄断豁免的优惠,职业体育联盟拥有了严格控制联赛参赛运动队数量和空间分布的特权。并且,职业体育联盟还可以根据反垄断豁免特权,在决定扩充参赛远东数量时,向申请加入联赛的俱乐部收取巨额的费用。职业体育联盟对参赛运动队数量和空间分布的严格控制,以及运动队工资总额控制制度、奢侈税征收制度、运动员选秀制度、运动员转会制度等一系列行之有效的制度实施,确保了每一支运动队稳定的竞技水平和球迷队伍,使职业体育市场不断壮大。

三、美国对体育产业反垄断豁免的启示

美国对体育产业的反垄断豁免政策作为体育产业政策的主要部分,在推动体育产业发展中起到了十分重要的作用。可以说,如果没有反垄断豁免政策比较恰当的解决了体育产业发展中规制和扶持的关系,就不可能有美国体育产业的高速发展,因而对我国制定体育产业政策提供了非常重要的启示。

首先,体育产业政策必须根据产业发展变化的情况进行适应性调整。体育产业与其他任何产业门类一样,会在其发展的不同阶段表现出不同的特征,产业政策必须与此相适应,进行不断的调整。美国对体育产业实施反垄断豁免的政策就具有非常典型的动态调整性质。事实上,体育产业在发展的初期是一个非常弱小的产业,如果过多的使用规制措施,就很难培育出具有一定规模的体育市场,因此,在这个阶段促进产业加速成长的政策如反垄断豁免、税收减免、财政补贴应该成为体育产业政策的主要内容。当体育产业发展到一个相当高的高度,过多的优惠政策势必对消费者利益和社会的公共利益产生实质性影响,因而,体育产业政策应实行以反垄断和保护竞争为主的政策,适度缩减优惠政策的范围,其目的是弥补市场失灵、保护有效竞争、维护消费者利益和整个社会的公共利益。目前,我国体育产业还比较弱小,长期以来基于国家整体利益所实行的竞技体育领域的举国体制,造成严重的产权模糊和行政性垄断现象,在很大程度上制约着体育产业的发展进程。所以,在今后一段时期内,我国体育产业政策的主要着力点一是要切实把竞技体育作为一个产业来对待,要让竞技体育组织真正成为独立的经济实体,体育行政组织要尽快从竞技体育运营中退出来,不再插手就具体的运营事务,努力培育出比较完备的体育市场,提高体育市场主体的市场竞争能力;二是要加大产业扶持的力度,除了采取税收优惠、财政支持的措施外,要尽量减少规制,实施反垄断豁免的优惠,加速体育产业的成长进程。

其次,要恰当处理好规制和扶持的关系。从美国的对体育产业实施反垄断豁免政策的经验来看,体育产业政策本身承担着双重使命,一是促进体育产业发展,二是要规制体育市场主体的行为。前者主要就是在服从国家产业政策和法律法规的前提下,根据体育产业的特殊性,选择恰当的方式促进体育产业发展;后者则是有效约束体育市场主体的行为,防止过度集中和垄断,保护有效竞争,避免消费者的福利损失。基于这种原因,美国对体育产业的反垄断豁免一直保持着一个基本的原则性框架。首先,反垄断豁免是置于反垄断政策之下的。人们在理解反垄断豁免时往往会认为给予体育产业反垄断豁免的优惠,是把体育产业划到反垄断政策约束范围之外,事实上这是一种误解。从严格意义上来看,反垄断豁免是反垄断政策的延伸,是根据体育产业的特殊性而对反垄断政策的深化,是把促进体育产业发展和规范体育市场主体的行为更有效的结合。其次,在实施反垄断豁免的条件下,各个职业体育联盟与政府在维护有效竞争上需要进行深度合作。例如,在NBA联盟中通过最高工资总额制度、奢侈税制度、选秀制度、转会制度等来维持不同俱乐部之间的竞争平衡,表现出与政府的反垄断政策目标很高程度的一致性。再次,在与消费者利益密切相关的产品定价问题上坚持消费者福利至上的原则,最终产品采取完全的竞争性市场定价,以避免了消费者的福利损失,这也是美国对体育产业反垄断豁免政策所坚守的红线。对我国而言,现阶段体育产业政策应该在明晰产权、消除行政性垄断的基础上和保护竞争的前提下,根据体育产业的特殊性,把产业扶持政策放在首要位置,给予体育产业组织更多的优惠政策,但也要做好体育产业扶持政策与产业规制政策的有效对接,保证产业政策的连贯性和一致性。同时,一旦竞争性体育产业组织真正建立起来以后,要努力形成官民合作的竞技体育运行机制。在投资建设上要充分调动民间投资的积极性,切实改善体育基础设施;在场馆管理上,要采取包括外包在内的专业管理模式,提高体育基础设施的利用效率;在产业组织运营上,要强调体育产业组织在国家产业规制措施的总体框架下,加强体育产业组织的自律,以维护有效竞争的市场秩序;在竞技体育产品的定价上,要坚持市场定价原则,切实保护消费者利益不受侵害。

再次,要根据体育产业的特殊性,有选择的向体育产业提供一些优惠政策。美国在实施对体育产业的反垄断豁免时,并不是让职业体育联盟和俱乐部的所有市场行为都免受反垄断法规的约束,而是专门针对那些不采取反垄断豁免就不能保证体育产业健康发展的市场行为,或者不采取反垄断豁免将会大幅度降低体育市场运行的效率并导致消费者福利的损失的体育市场行为。所以,我国在制定体育产业政策时,必须认真研究在体育产业发展过程中,哪些产业领域和市场主体的行为需要规制,哪些产业领域和市场主体的行为需要扶持,确保体育产业政策的有效性。

参考文献:

[1] [美]马歇尔•C•霍华德.美国反托拉斯法与贸易法规[M].孙南申.译.北京:中国社会科学出版社.1991.

[2] 鲍明晓.体育产业——新的经济增长点[M].北京:人民体育出版社.2000.

[3] 刘江南.美国体育产业发展概貌及其社会学因素的分析[J]广州体育学院学报,2001(1):1-5.

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