建筑业农民工欠薪问题的政府行为研究

摘要：建筑业农民工欠薪问题受社会关注度高，且容易引发社会矛盾。因此一直以来是需要政府重点解决的民生问题。浙江省是建筑业大省，建筑施工领域的农民工欠薪问题受到政府高度重视。本文基于对“建筑之乡”东阳建筑业的调研，运用了博弈论对农民工欠薪问题事件中各相关主体进行了分析，最后结合新公共服务理论，从政府行为的角度，提出了增强主动性、系统治理等对策建议。

关键词：建筑业农民工欠薪政府行为

一、引言

在每年临近春节，总能在各类媒体上看到农民工讨薪、农民工维权的相关报道，农民工的欠薪问题受社会关注度高，且容易引发社会矛盾，因此一直以來是政府重点关注的民生问题。2003年，时任国务院总理温家宝替重庆农妇熊德明讨薪，进而促使全国各地开展了清欠农民工工资的整治行动，农民工欠薪问题得到了一定的遏制，但是，时隔14年，在2017年媒体又报道了李克强总理为云南昭通鲁甸甘永荣讨薪。两任总理皆为农民工讨薪，一则可以看到农民工欠薪问题受到决策层高度重视，另外也反映出了农民工讨薪维权之路是何其艰辛。为此，在政策层面，2016年国务院办公厅出台了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），要求到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。

由于行业的特殊性，在众多的农民工欠薪事件中，又以建筑领域农民工欠薪问题最为典型。浙江省是建筑业大省，建筑施工领域的农民工欠薪事件受到政府部门高度关注。本文基于对“建筑之乡”东阳建筑业的调研，在方法中运用了博弈论，对农民工欠薪问题事件中各相关主体进行了分析，最后结合新公共服务理论从政府行为的角度，提出相关对策建议。

二、相关文献研究

由于“农民工”是我国特有的一个概念，因此有关农民工欠薪问题的研究文献主要集中在国内，对于建筑施工领域的农民工欠薪问题的研究，国内学者的有关研究文献主要是以下两个方面：一是对欠薪问题的原因分析，二是欠薪治理的对策分析。如：刘冰（2012）通过对某县建筑行业的调研，深入分析了拖欠农民工工资问题研究；雷颖娣（2012）运用博弈论对农民工工资问题的讨价还价进行了研究；林斌飞（2016）深入分析了建筑业农民工欠薪问题风险；荆传玉（2014）以建筑业农民工工资拖欠及其法律救济为例对农民工欠薪问题开展了研究；余志刚（2016）研究了建筑企业治理农民工欠薪的对策等，以上学者均对建筑业农民工欠薪问题进行了深入研究，并提出了自己的观点。综上所述，国内专家学者对建筑领域农民工欠薪问题的研究主要集中在原因和对策方面，对于政府治理方面的研究，还不是很多，因此本文的研究具有一定的应用价值。

三、调研与典型案例

（一）调研开展情况

浙江省是建筑业大省，2016年浙江省建筑业总产值24989亿元，增长42%，多项指标一直在全国处在领先水平。“新常态”下浙江建筑业面临着众多的新挑战和新机遇，随着信息技术、节能环保技术、绿色施工技术、BIM技术、超高层施工技术等在行业内的日益普及，科技将成为建筑企业的核心竞争力。未来浙江省建筑业将要集中精力打好向发展方式转变的攻坚战，即向集约、内涵、质量、效益、绿色环保方向转变，打造产业高端化、发展高质化、管理精细化的核心竞争力优势。浙江建筑业的发展，离不开和谐的劳动关系，建筑施工领域的农民工欠薪事件受到省政府部门高度关注。本文选取了东阳建筑业作为调研对象，原因在于东阳建筑业规模大，是全国著名的“建筑之乡”，建筑业产值连续八年蝉联全国县级市第一，拥有建筑企业达275余家，其中特级企业6家、一级资质企业67家，创业足迹遍布全世界，其建筑业具有一定的代表性。通过实地走访21家建筑企业、2个劳务公司和相关行政部门，访谈了40多位建筑农民工，收集到多个典型案例，深入了解相关利益主体就农民工欠薪问题的决策思路和行为，为后续研究分析打下了良好的基础。

（二）典型案例

本案例来源于东阳市人力资源和社会保障局，在该农民工欠薪事件案例中，市劳动监察大队及时介入事件，成功帮助农民工讨回欠薪百余万元。该案例具有一定的典型性，在该农民工欠薪事件案例中相关利益主体形成了一个链条，包括：建筑农民工、建筑公司、建筑分包商、相关政府部门等。案例的具体情节分为以下几个环节：

1事件起因：2017年1月，临近春节，某建筑项目的农民工没有及时领到工资，无法回家过年。

2农民工求助政府：几波情绪激动的农民工来到所在街道劳动监察中队投诉，表示过年回家拿不到血汗钱，要让政府帮忙讨要工资，并强调“老板不发我们血汗钱，我们不能回家过年了，你们政府管不管？”

3农民工过激行为：为了引起政府部门的重视，几位冲动的民工因不能拿到工资，情绪激动，坐在马路中间，扰乱交通秩序，先后将街道办事处门口的双向车道堵住，导致交通瘫痪。

4劳动监察部门介入处理：街道劳动监察中队工作人员马上把情况向市劳动监察大队进行汇报。得知情况后市监察大队负责人立即安排工作人员前往了解有关情况，同时承诺全力以赴帮他们协调解决欠薪问题。

5欠薪问题原因调查：劳动监察部门与某项目的建筑工程有限公司负责人取得联系，要求他们尽快拿出解决方案，兑现工资以化解事端。该建筑公司表示并非不同意支付工资，而是下面有三个班组的小包工头恶意欠薪逃逸，建筑公司考虑到考勤、工价及后续与小包工头的合同协议等相关问题，也想在有政府见证下一起协商解决该事件，并不是项目工程建筑公司故意拖欠农民工工资造成的。

6问题妥善解决：2017年1月22日在市劳动监察部门的积极沟通协调下，该工程建筑公司将现金带到街道办事处劳动监察中队，60余名农民工拿到被拖欠的工资合计100余万元。

7后续思考：相关部门提醒讨薪人员，必须“理性讨薪，合理维权”，切勿盲目冲动作出过激举动，建议讨薪人员可以通过以下正常法律途径讨薪：一是向劳动监察部门投诉举报，由劳动监察部门督促欠薪者及时支付；二是建筑工地拖欠可以向建管部门投诉举报，由建管机构出面协调解决；三是通过劳动仲裁部门进行仲裁；四是直接向法院申请支付令或者小额案件审理。

（三）相关利益主体的博弈分析

1建筑农民工。在欠薪事件中，作为弱势群体，农民工的目的非常明确，就是及时拿到工资，回家过年。当发现与建筑公司的管理人员或者老板交涉后没有任何希望时，只能求助政府，让政府来帮忙维权。欠薪已经使得农民工怨恨怒气，再加上临近春节回家心切，因此在寻求政府职能部门帮助的维权过程中，很容易引发过激行为，如案例中的阻碍交通等行为。

2建筑公司。作為欠薪事件中的责任人，在当前的法制和政策环境下，欠薪事件对于建筑公司而言，会带来公司形象受损、失去市场所在地投标资格等一系列损失。欠薪一般存在两种情况，一是建筑公司“恶意欠薪”有钱不愿意给；二是资金链断裂或者管理不善导致没有钱支付。建筑公司在正常经营情况下，根据相关法规要求去执行，一般不会发生农民工欠薪问题。该案例中就属于管理不善，对分包商没有监管到位，最终导致欠薪事件发生。

3政府职能部门。农民工欠薪问题受社会关注度高，且容易引发社会矛盾，政府相关职能部门根据职责分工，必须及时介入处理，这是其职责所在。尤其是在讨薪者采取过激行为，引发公共事件时，更是需要采取措施，有效化解各类矛盾。如案例中讨薪者阻碍交通的过激行为发生时，相关部门就及时采取了各种有效措施，以便控制事态继续恶化。

四、政府行为优化建议

（一）新公共服务理论的启示

新公共服务理论由丹哈特夫妇提出，其从市场和经济学的视角，构建了一套新的行政发展架构的理论体系，其核心理念包括：政府的服务职能；政府行为以公共利益作为目标；政府应战略地思考，民主地行动；政府是服务于公民而不是顾客；充分重视人而不止是生产率；重视公民权、公共服务。从这些观点可以看到，这套理论是对新公共管理理论的完善和提升，提出了适合现代公民社会发展的政府行政理论，对于政府公共服务有着重要的指导意义。

（二）对策建议

结合新公共服务理论，政府在面对建筑业农民工欠薪问题时，本文就有效防范和处理方面提出如下建议：

1重视民生，关注弱势群体。长期以来，建筑行业的农民工欠薪是个老大难问题。法律和政策方面，我国已经构建一套比较完善的体系。比如，按照相关法律规定，欠薪问题属于劳动合同纠纷，农民工可以在欠薪事件发生后，依据《劳动法》等有关规定，向有关机构申请仲裁或者向法院提起诉讼，如雇主企业仍不支付工资，还可以向法院申请强制执行。但现实中，欠薪事件发生后，采用法律手段并非农民工的首选。原因在于走法律诉讼程序一方面费时费力，而且遇到执行难时，更是叫人无奈。再则，由于农民工往往文化知识水平有限，维权知识、经验和能力通常较弱，无法在法律事务过程中提供有效的证据。此外，当前建筑行业的劳动力市场还是处在“买方市场”的势态，农民工手中没有主动权。鉴于农民工属于弱势群体的现状，政府相关职能部门应该更加重视民生，服务弱势群体。

2战略思考，增强主动性。农民工欠薪问题由来已久，中央政府几乎每年都要强调，但现实中依然屡禁不止，这说明了问题的严重程度。当前，经济面临下行压力，一些行业、企业的经营可能出现困境，这个问题更值得政府突出重视。行政部门和司法机关有必要采取更积极主动的方式来帮助农民工追讨欠薪。在制度层面，多部门共同研讨，针对建筑业的特殊性，出台相关管理制度法规。并通过各类数据分析，对于当地存在隐患的建筑工程项目，提早采取措施进行防范。对于各类农民工讨薪事件，及时受理，热情服务，处理果断，防止事态恶化。做好督查工作，集中曝光一批典型案件，严肃问责一批失职失责人员。

3系统治理，优化方案。对于建筑业欠薪难题的破解，政府部门需要有系统化思考，在制度方案层面优化设计，采取有效措施。根据建筑行业的特点，对建筑工程项目可以从事前、事中、事后三个层面开展全面监管：在事前，规划和建设部门在对工程项目进行审批时，重点关注资金到位问题，增加资金是项目否到位的审核内容，只有项目资金到位，才给予以审批通过，否则不予批准开工建设，这样才能从源头上杜绝半拉子工程、拖欠工程款等现象的发生。在事中：建设、人力社保相关部门，严格检查各类工程分包转包现象，对农民工进行实名登记造册，信息化监管，不定期进行下工地实地走访监督，了解建筑公司或项目是否按时支付工资。加强过程的监管，才能有效掌握动态信息，有效防范资金链断裂、虚假出资，资金挪用等现象。保证金制度已经在很多地方实施，也是一个效果很好的机制，业主或施工单位交纳农民工工资保证金，欠薪问题发生，政府可以动用保证金及时支付农民工的欠薪。在事后：主要是做好跟踪检查，对存在农民工欠薪问题的建筑工程项目，相关政府职能部门一律不予竣工验收。对于发生较严重农民工欠薪问题的建筑企业，追究相关责任人的法律责任，并取消在当地建筑市场的投标资格，直接清理出局。

参考文献：

[1]刘冰某县建筑行业拖欠农民工工资问题研究 [D].山东大学，2012

[2]雷颖娣农民工工资问题的讨价还价博弈分析 [D].西北农林科技学院，2012

[3]张藜莹关于对建筑施工企业外来农民工管理问题的几点认识和思考[J].科技信息，2015（10）

[4]王华鑫，徐敏市劳动监察大队快速帮农民工讨薪百余万元[EB/OL].http： // wwwdyrlsgovcn/DisplayNewsaspx？_id=1598，2017—01—25

〔本文系2016年浙江省教育厅科研项目“建筑业农民工欠薪问题的政府行为研究”（项目编号： Y201636919）成果。〕

（胡涛，浙江广厦建设职业技术学院副教授。）

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