中国渔业70年：政策演变与绿色高质量发展

[摘 要]中华人民共和国成立以来，中国渔业取得巨大成就。结合渔业发展形势与重大政策节点，中国渔业70年发展与改革历程可划分为六个阶段，即：生产恢复，生产徘徊，管理机构重建和生产回升，市场化改革，“以养为主”政策下短缺时代的结束，可持续发展。不同阶段有不同的发展和政策特征。坚持改革开放、“以养为主”、可持续发展战略、走国际化道路、依法管理和鼓励科技创新，是中国渔业发展成功的重要经验。新时代中国渔业绿色高质量发展面临如下问题：资源与环境的双重约束，转型升级压力较大，国际市场不确定因素增加，水产品质量提升不容乐观。未来中国渔业发展，需要坚持水产养殖业绿色发展，构建养护型捕捞渔业，优化产业产品结构，加强国际合作，依托科技和法律法规来提高水产品质量。

[关键词]中国渔业;政策演变;绿色高质量发展;中华人民共和国成立70周年

一、引言

渔业是中国农业农村经济的重要組成部分。中华人民共和国成立70年以来，中国渔业经历了曲折的发展道路，逐步解决了水产品短缺和供给不足的问题，改善了国民膳食结构，增加了渔民收入。20世纪末，在资源和环境约束下，中国以负责任大国的态度，主动选择走可持续发展道路，取得巨大成就。水产品产量由1949年的52.4万吨增长至2018年的6457.66万吨，增长了122.2倍，占全球水产品产量的40%以上，自1988年成为世界第一。养殖产品产量占总产量的比重由1954年的16.8%上升到2018年的77.3%①。水产品人均占有量也由1949年的人均0.83千克增长到2018年的46.28千克，远超世界平均水平②。人均水产品消费量由1952年的2.67千克上升到2017年的11.5千克，增长了3.3倍，为中国人的食品消费结构从温饱型转向营养健康型作出了重要贡献。从产业地位看，2017年渔业总产值高达11577.1亿元，在农林牧渔业总产值中所占比例由1978年的1.6%提高至10.6%，显著上升①。同时向国际市场提供大量水产品，联合国粮农组织（FAO）《2018年世界渔业和水产养殖状况》报告显示，中国是全球最大的鱼类以及海产品生产国与出口国②。

这些巨大成就也证明中国渔业发展方针政策的成功。中国渔业发展政策经历了几度调整，面对市场供需矛盾和资源环境压力，最终选择符合中国国情的市场化改革开放和可持续发展战略。当前，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，表现在渔业上就是人们对优质安全水产品和美好生态环境的需求与渔业发展不平衡不充分之间的矛盾。2019年1月，经国务院同意，10部委联合印发《关于加快推进水产养殖业绿色发展的意见》，对中国水产养殖业的转型升级提出新要求。探索健康绿色养殖的政策支持体系，引导产业从追求产量转向追求渔业高质量发展，成为决策者和研究者面对的新课题。回顾中国渔业发展道路及其政策变迁，总结渔业发展经验和存在问题，对指导其未来绿色高质量发展具有现实意义。

在已有的研究中，分析中国渔业发展历程的思路主要有两种：一是以重点工作的历史意义为视角，将中国渔业政策变革划分为起步期、停滞期、改革期、调整期、优化期和创新期等六个阶段③。二是以重大改革举措为节点。李振雄和吴万夫将1949年以来中国渔业发展过程划分为恢复与发展期、徘徊前进期、改革开放探索期、全面改革和加速发展期、协调发展期五个阶段④;杨子江等则将中国改革开放40余年来的渔业经济政策划分为增量发展期、协调发展期和绿色发展期三个阶段⑤。

本文关注渔业政策的变化对渔业生产发展的影响，因此采取将渔业发展的重大变化与重要政策节点相结合的视角，分析中华人民共和国成立以来中国渔业的发展和改革历程。

二、中国渔业发展的阶段性分析与政策演变

中华人民共和国成立以来，渔业政策的目标和主要任务一直随着国家经济发展需要和渔业生产形势不断演进。根据渔业发展的重大变化和政策转变的重要节点，可将中国渔业发展与改革历程划分为以下六个阶段。

（一）生产恢复（1949—1957）

中华人民共和国成立初期，包括水产品在内的各种农产品产量都极低，食品极度短缺。1950年，水产品人年均占有量仅1.65千克，远低于7.7千克的世界平均水平⑥。这时渔业政策的主要目标就是恢复和发展生产。1950年2月，首届全国渔业会议确定了“恢复渔业生产”的工作方针。“一五”期间，渔业资源相对丰富，渔民互助合作和社会主义改造得以开展，生产恢复迅速。1957年底，水产品总量已经增长到346.9万吨，其中淡水养殖产量56.5万吨，是1954年的2倍。人均占有量也上升到4.82千克。

（二）“左倾”政策下的生产徘徊（1958—1969）

1958年开始，全国性的“大跃进”和浮夸风也影响到水产业，水产部门提出一些不切实际的生产高指标。盲目增加捕捞强度破坏了渔业资源，粮食紧张引发的围湖造田等行为阻碍了养殖生产。随着人民公社体制和分配上的平均主义在渔区的推行，渔民生产积极性受到严重影响，渔业养殖和捕捞产量全面下降，1962年跌入1954年以来的谷底，水产品年产量仅255.1万吨，人均占有量仅3.39公斤。为稳定生产，1962年底的全国水产工作会议明确“海淡并举，养捕并举，国营和集体并举，因地制宜，多种经营”的工作方针，渔业生产进入三年调整期。1965年产量回升到331.8万吨，其中淡水养殖产量首次超过淡水捕捞，人均占有量上升到4.11公斤。“文化大革命”初期，由于“左倾”思想路线的错误指导，农业片面强调“以粮为纲”，近海出现大批围海造田运动，渔业资源遭到极大破坏。这时期，渔业行政管理工作瘫痪，基建基本停止，水产品统派购政策形成，渔业经济失去活力。水产品产量呈下降趋势，1969年产量为325.5万吨，人均占有量降低到3.59千克。

（三）管理机构重建和生产回升（1970—1977）

1970年，社会略趋稳定，各级水产机构陆续恢复。在周恩来总理对加强渔汛领导问题作出指示后，各渔区也恢复或建立了渔业渔区指挥部。1975年3月，农林部第一次全国群众渔港建设会议明确提出“民办公助，自力更生”的渔港建设原则，群众渔港建设被正式纳入国家基建计划项目。1977年3月，全国林业、水产工作会议对水产生产方针进行了重大调整，确立了“充分利用和保护资源，合理安排近海作业，积极开辟外海渔场，大力发展海淡水养殖”的生产方针，全国渔业生产逐渐回升。这一时期，水产品年产量从1970年的358.5万吨增长到1977年的539.5万吨，人均占有量增长到4.94千克。其中捕捞业产品占72%，依然是主导，但水产资源破坏问题已经显现。

（四）市场化改革（1978—1985）

1981年，为解决“吃鱼难”和水产行业管理体制过于死板等问题，1981年国家提出将淡水养殖作为农村多种经营的方式。1985年，中共中央、国务院发出《关于放宽政策、加速水产业发展的指示》，明确了养殖生产可以承包到户和放开水产品价格、实行市场调节等重大政策，为中国渔业经济的发展创造了有利的体制环境和激励机制。同期，一些基本的资源管理制度也开始形成。1979年出台《水产资源繁殖保护条例》和《渔业许可证若干问题的暂行规定》，以及1983年颁布《海洋捕捞渔船管理暂行条例》等，对资源管护和渔船控制起到积极作用。1978—1985年间，水产品产量从536.6万吨上升到801.7万吨，人均水产品占有量也达到6.7千克，捕捞产品所占比例从71%下降到55%。淡水养殖产量达到237.9万吨，占淡水产品产量的82%，成为淡水产品供给的绝对主体。

（五）“以养为主”政策下短缺时代的结束（1986—1998）

近海渔业资源利用过度与市场需求剧增之间的矛盾，将大力发展水产养殖业再次提上日程。1986年，《中华人民共和国渔业法》正式确立了“以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重”的方针，标志着中国渔业“以养为主”政策的正式确定，推动了中国水产养殖业此后10多年年均两位数左右的快速增长。根据新产量标准，1988年中国渔业养殖产量达到639万吨，占总产量的52.2%，首次超过捕捞量。其中，海水养殖产量是1977年的3.4倍，也获得较快发展。这在实践意义上实现了“以养为主”的历史性转变，中国从此成为世界上唯一一个养殖产量超过捕捞产量的国家。水产品的人均占有量也发生根本性变化，1992年达到13.4千克，已超过世界平均水平①，短缺问题得到解决。

（六）可持续发展（1999年至今）

这一时期，水产品市场供需发生根本性转变，供给总体过剩，资源和环境问题日渐突出，渔业发展政策在捕捞业和养殖业两个方面发生巨大变化：捕捞业相关政策以控制捕捞能力和资源利用强度为目标，养殖业政策从关注数量增长转向质量提升。

1.控制资源利用强度的制度构建

捕捞技术的发展促使海洋捕捞产量迅速增长。1998年，中国海洋捕捞产量高达1201.25万吨，是1950年的19.8倍。这种高强度的海洋捕捞使得中国近海常见经济鱼类的产量急剧下降，部分资源濒临灭绝。为保护近海渔业资源，在1998年12月召开的全国农业工作会议渔业专业会议上，农业部首次提出1999年开始实行海洋捕捞产量“零增长”的指导性目标，2000年将“零增长”目标扩展到内陆捕捞业，在《全国渔业发展第十三个五年规划》中进一步提出“负增长”的目标。为此，政府对海洋捕捞强度实行严格的控制，自1995年起在黄海和东海实行伏季休渔制度，并于1999年起推广到南海、东海、黄海和渤海四个海域。2002年，农业部提出实行“长江禁渔期制度”，开展长江渔业资源增殖活动，保护长江流域的生物多样性。2010年10月，农业部印发《关于实行珠江禁渔期制度的通知》。2016年，淮河干流被首次纳入禁渔范围。2018年4月，黄河禁渔期制度正式启动实施。2019年1月，农业农村部组织制定海河、辽河、松花江和钱塘江等四个流域禁渔期制度，从而实现中国内陆七大重点流域禁渔期制度全覆盖和中国主要江河湖海休禁渔制度全覆盖。捕捞产量自1999年以来出现不增乃至下降的趋势，到2018年“养捕比”拉大到77.3 ∶ 22.7。

2.健康养殖和绿色发展的推行

为缓解水和鱼类资源的压力，“十二五”渔业提出大力发展生态健康的水产养殖业、环境友好的增殖渔业、可持续的捕捞业、多元的休闲渔业等要求。2015年，全国休闲渔业产值达到489.27亿元，占渔业第三产值的8.75%②。2013年，国务院在《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》中规定，对水产健康养殖要大力推广并积极采取相应措施。2016年，中国渔业首次提出“减量”和“生态优先、绿色发展”。2019年的《关于加快推进水产养殖业绿色发展的意见》指出，要“将绿色发展理念贯穿于水產养殖生产全过程，推行生态健康养殖制度”，这对中国水产养殖业的转型升级和绿色高质量发展具有深远意义。

三、70年来中国渔业政策评价

中国渔业政策适应国情特点不断演进，推动中国渔业由追求高增量到追求高质量的发展模式转变，取得显著的成就，积累了丰富的经验。这些经验主要表现在以下六个方面。

一是坚持与时俱进的改革开放。水产业的腾飞首先得益于市场化改革。1985年水产品市场的率先放开，极大地激发了渔民的生产积极性。其后的各项改革措施也都是应渔业发展形势而作出的及时调整，适应了不同时期国家战略的发展需求。

二是坚持“以养为主”的发展战略。中国实行“以养为主，养殖、捕捞、休闲、加工、增殖并举”的发展模式，改善了渔业的产业结构状况，不仅满足了国内外对鱼产品的需求，也保护了野生渔业资源，缓解了捕捞压力。

三是坚持可持续的发展战略。中国推出的海洋捕捞“零增长”计划、休季休渔、新“双控”、资源总量控制制度等一系列措施，有利于渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用。近几年推进的水产养殖业健康绿色发展，也是兼顾产业发展和环境保护。

四是坚持走国际化道路。1999年中国正式提出实施“走出去”战略，并于2001年将其正式写入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。多年来，中国有效利用国际渔业资源，积极开拓国际市场，出口品种结构不断优化，出口市场日趋多元化，提高了中国的国际声誉和国际地位。

五是坚持政策指导，依法管理。根据国情渔清积极调整政策，为渔业的发展提供强有力的体系支持和制度保障，是中国渔业得以繁荣发展的重要经验。同时，不断完善渔业相关的法律法规体系，促进渔业管理的规范化与法制化。中国以《渔业法》为基本，逐步形成一套完善的渔业法律体系①。据统计，中国目前已有渔业法律法规和规范性文件600余部②，渔业管理基本做到了有法可依。

六是鼓励科技创新。中国在综合淡水养鱼技术、海产贝藻类养殖技术和海洋捕捞技术等方面，均居于世界领先地位。70年来，中国水产科技研究不断取得突破，为渔业可持续发展提供了技术保障。

四、新时代中国渔业绿色高质量发展面临的问题与对策

（一）中国渔业绿色高质量发展面临的问题

1.资源与环境的双重约束

中国渔业资源环境压力日趋增大，发展空间逐渐受限。资源约束表现在：一是渔业资源全球性衰竭带来的世界各国对渔业资源捕捞强度控制趋紧。公海捕捞和去他国领海捕捞的限制越来越多，远洋捕捞空间趋窄。二是工程建设、采砂等人类活动对近海和内陆渔业资源生存环境的威胁。同时，由于国内捕捞控制制度的不完善和执法力度上存在不足，商业捕捞仍有失控。资源衰竭与捕捞强度过大形成恶性循环，渔业资源和水生野生动物保护依然艰巨。从环境方面看，随着水产养殖业的快速发展，水域污染问题也显现出来：一方面是由某些养殖方式或品种的不合理带来的自体污染，另一方面来自外源污染。《2015年中国渔业生态环境状况公报》显示：全国部分省（自治区、直辖市）共发生渔业水域污染事故79起，造成直接经济损失16431.72万元，非急性水污染对海洋和内陆水域造成的经济损失合计为116.18亿元③。

2.转型升级压力较大

渔业发展存在不平衡和不充分的问题。首先是产业结构不平衡。周洪霞等④指出，中国渔业经济总产值大部分还是由科技含量较低的第一产业创造，第二、三产业规模较小，发展较为滞后，渔业产业结构仍然需要进一步的优化与升级。中国水产品加工率仅为34%⑤，远远低于日本、美国等水产发达国家的水平。相关数据显示，中国沿海水产品加工企业的开工率普遍不足50%，很多企业低于30%，甚至有部分企业已经转移至其他行业⑥。休闲渔业仍处于初级阶段，合理的融资体系尚未形成，管理標准与规范制度也尚未健全。其次是产品结构性供给不足。名特优水产品所占比重小且发展不完善，在苗种生产、养殖技术推广掌握等方面存在较多问题。再次，绿色健康的高质量渔业发展还不充分。尤其是当前国内经济下行压力较大，养殖业绿色发展和渔业转型升级面临市场压力。

3.国际市场不确定因素增加

中国渔业是农业“走出去”战略的先遣队，但当前的水产品国际贸易形势存在诸多不确定性。一方面，世界经济增长速度正在放缓，贸易保护主义在各国抬头，中美贸易争端持续，海洋利益争端经常性出现。在这种大背景下，出口预期的不确定性加大，水产品出口形势不容乐观。另一方面，出口竞争对手增多，诸如泰国、越南、挪威、加拿大等国水产品出口呈现增长趋势，中国水产品出口不能继续依靠价格优势取胜，需要挖掘其他有力的竞争优势。同时，WTO政府补贴谈判的快速推进，会带来水产品进口增多。据海关统计数据，2018年中国水产品进出口贸易顺差74.65亿美元，同比减少23.39亿美元①。

4.水产品质量提升不容乐观

随着水产养殖规模的逐渐扩大，养殖环境、养殖方式、病害防治、饲料使用等方面逐渐暴露各种问题，无法保证水产品高质量的生产。《2017年中国水产品质量安全状况研究报告》显示，2017年全国水产品例行检测合格率虽有所提高，但仍然低于同年畜禽产品、茶叶、水果和蔬菜的合格率②。

（二）中国渔业未来发展政策建议

未来中国渔业发展依然要坚持改革开放，坚持与时俱进，继续探索具有中国特色的渔业绿色高质量发展道路。

1.坚持水产养殖业绿色发展

首先要重视养殖水域的科学规划。明确水域空间规划的同时，还应对养殖品种和养殖容量提供合理化建议，为水产养殖健康发展提供科学和标准化依据。其次要明确养殖水域的使用权，解决养殖水域确权率不高的问题，保护渔民的合法权益和产业的持续性，可以参考耕地、林地等的确权经验。关于水产养殖业绿色发展，农业部副部长于康震指出，要坚持问题导向，念好“地、水、饲、种、洁、防、安、工”八字诀，强调通过要素融合提升现代水产养殖技术集成和模式创新，通过现有技术模式集成、新兴技术模式熟化提升、传统技术模式升级改造、三产融合发展和新型经营主体培育等五方面措施，打造一批可复制可推广的现代水产养殖新模式，推动产业转型升级。这些举措的相关支持政策，需要深入研究和总结。

2.构建养护型捕捞业

中国已经建立了覆盖沿海和内陆流域的禁渔限渔政策，要加强禁渔期内的执法力度以及政策实施效果的总结与评估，使制度不断完善。首先要格外重视相关生态补偿制度研究，保护渔民合法权益。其次要继续探索捕捞限额制度的实施办法。要根据多年的渔业资源实际变动情况制订合理的捕捞计划，建立基于渔船的捕捞量台账制度或申报制度，探索将捕捞限额总目标分解到渔船或捕捞渔民的制度设计，以及剩余捕捞能力如何退出的制度设计。中国已经在山东、浙江等沿海省份开展限额制度试点，要及时总结可供推广的经验，为形成制度做准备。增殖渔业方面，要根据各水域渔业资源状况，结合生物资源活动规律、生活习性、分布范围等特点，制定可行的发展规划，合理科学地利用渔业资源。

3.优化产业产品结构

要结合中国渔业发展规律，优化渔业产业结构，积极推动名特优水产品的创立与推广，发挥品牌效应，促进水产品质量和竞争力的提升，支持水产品精深加工产业。要根据国内外市场需求，努力提高水产品附加值，形成完整的特色养殖产业链条。要提高中国水产加工企业的技术能力与自主创新能力，培育龙头企业与品牌。要培养企业的诚信意识和社会责任感。可围绕各地绿色特色水产养殖业建立产学研合作创新机制，建立健全服务体系。要积极发展休闲渔业。依据区域特点，以市场需求为导向，综合考虑经济效益、生态效益与社会效益，打造多功能、精品化渔业产业群，实现渔业资源和生产要素的合理配置。积极挖掘渔文化，实现开发与保护的双赢。

4.扩大对外开放，加强国际合作

一方面，要积极推进渔业国际化合作。坚持“两个市场、两种资源”的战略思维，合理利用国内国外渔业资源。要依托国家发展大战略，积极拓展渔业国际合作方式和内容，发掘国外市场的潜力，努力在技术研发、共建项目等方面与各国及国际组织建立长期稳定的合作关系。要鼓励涉渔企业间交流，促进企业间的合作。另一方面，要借助保险手段并构建相应的预警机制，保证信息的畅通性，积极有效应对贸易保护主义，降低市场的风险损失，帮助中国企业顺利开拓国外市场。

5.依托科技和法律法规来提高水产品质量

一方面，要加大对良种繁育、疫病防空、标准化生产、质量安全等关键技术的科技投入，积极推进渔业科技创新，加强渔业人才队伍建设，培养渔业创新型人才，发挥科技创新在水产品质量安全体系建设中的作用，为渔业快速发展提供重要的技术保障。另一方面，要科学规范水产品质量评判标准，严格监控各个关键环节，建立健全保障水产品质量安全的法律法规体系。同时，还要加强水产品质量安全和企业社会责任感教育。

责任编辑：安 吉

[作者简介]操建华，管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所副研究员（北京 100732）;桑霏儿，中国社会科学院大学硕士研究生（北京 102488）

[基金项目]中国社会科学院创新工程项目“农业农村绿色发展理论与政策研究”（2018NFSA01）

①水产品产量数据：1949—1996年来源于中华人民共和国农业部渔业局编制《2006年中国渔业统计年鉴》（内部资料）附录一“历年全国水产品新旧标准产量对照表”中新标准下的产量;1997—2015年来源于农业部渔业渔政管理局编制《2016年中国渔业统计年鉴》（中国农业出版社，2016年）;2018年来源于农业农村部渔业渔政管理局发布的《2018年全国渔业经济统计公报》（《中国渔业报》2019年6月10日，第A01版）。下文各阶段数据来源同此，故从略。

②水产品人均占有量数据：1949—1988年來源于中华人民共和国农业部水产司编《中国渔业统计四十年》（海洋出版社，1991年）;1989年之后来源于农业部渔业局编《1993年中国渔业统计年鉴》（中国农业出版社，1994年）、中华人民共和国农业部渔业局编制《1999年中国渔业统计年鉴》（中国农业出版社，2000年）和农业农村部渔业渔政管理局发布的《2018年全国渔业经济统计公报》（《中国渔业报》2019年6月10日，第A01版）。下文各阶段数据来源同此，故从略。

①人均消费量和产值数据来源于国家统计局编《1981年中国统计年鉴》（中国统计出版社，1982年）、《2018年中国统计年鉴》（中国统计出版社，2018年）和农业农村部渔业渔政管理局发布的《2018年全国渔业经济统计公报》（《中国渔业报》2019年6月10日，第A01版）。下文各阶段数据来源同此，故从略。

②联合国粮食及农业组织：《2018年世界渔业和水产养殖状况——实现可持续发展目标》，http：///xw/gn/201806/t4123490.shtml，2019年7月12日。

①刘子飞：《中国渔业经济改革逻辑、成效与方向——纪念改革开放40年》，《世界农业》2019年第1期。

②《中国休闲渔业发展报告（2018）》，《中国水产》2018年第12期。

①陈冬妮、马丽卿：《中日两国渔业法律体系的比较研究》，《农村经济与科技》2016年第11期。

②杨子江、刘龙腾、李明爽：《四十年来我国渔业发展阶段与重大改革举措》，《中国水产》2018年第10期。

③农业部、环境保护部：《2015年中国渔业生态环境状况公报》，2017年5月4日，http：///a/254900834_743231，2019年7月12日。

①农业农村部渔业渔政管理局：《2018年全国渔业经济统计公报》，《中国渔业报》2019年6月10日，第A01版。

②吴林海等：《2017年中国水产品质量安全状况研究报告》，《中国社会科学报》2018年12月27日，第010版。

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