小南海水电站的闹剧与真相

小南海水电站叫停事件，是一场环保权力之手迎合舆论的法律越界行为。本文拟清晰梳理小南海的事件真相与立项始末。

前不久，一则环保部叫停小南海水电站的消息在社会上引起巨大的反响。对此，本文拟就小南海水电站立项的来龙去脉及环保组织与社会公众所关心的要点，做一系统的梳理。以呈现小南海水电站的真相，及权力之手在此事件中所逾越的边界。

一、小南海与保护区的关系变迁

“小南海的争论，由来已久”的说法，并不十分准确。其实自从上个世纪50年代新中国成立后，我国制定的第一部长江流域规划刚要中，就包括有三峡、虎跳峡以及这次被环保官员叫停的小南海、朱杨溪和石棚等水电站。特别是小南海，由于其坝址位置紧靠重庆主城区，对重庆市的防洪、供水以及航运起到极为重要的保障作用。所以，小南海电站不仅保留在1990年国家颁布的“长江流域综合规划”（简称：长流规）中，而且，该建设项目在上个世纪末就已经由国家批准，并正式开工建设。但后来因建设经费不足，工程才被迫搁置、下马。

当时，除了经费上的困难，社会各界对小南海的建设几乎没有任何分歧。几乎与此同时，为了减轻三峡工程建设后对长江鱼类资源带来的不利影响。1996年，四川省的泸州市和宜宾市分别建立了“长江泸州段泸州市珍稀、特有鱼类自然保护区”和“长江宜宾段宜宾地区珍稀鱼类自然保护区”。1997年两个保护区合并建立了“长江合江—雷波段珍稀鱼类省级自然保护区”。2000年4月，国务院批准将该保护区升格为“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”。

由上述历史的时间顺序可见，小南海电站的规划和开工建设在先，各级地方政府的自然保护区的建立在后。所以，我们有充足的理由相信，各级地方政府不会糊涂到把一个正在建设中的国家级的项目，也划进自己的自然保护区内。然而，我们也不能否认最初分别建立“长江泸州段泸州市珍稀、特有鱼类自然保护区”和“长江宜宾段宜宾地区珍稀鱼类自然保护区”的地方水产部门，并不十分了解国家对长江流域的总体规划情况。2000年当省级保护区升格为国家级后，立刻暴露出该保护区与国家的长流规中极其重要的溪洛渡、向家坝等水电站坝址存在矛盾，必须要进行调整。不过，根据我国自然保护区条例的规定，每次调整保护区的时间间隔不得少于5年。所以，“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”在成立五年后的2005年，进行了第一次调整。

很多媒体的报道，都把这次保护区的调整形容为“为了解决水电站和自然保护区的矛盾，这个新晋升的国家级保护区被‘掐去了头’”。但事实上，这次保护区的调整，不仅因为后设立的保护区，没有考虑到与国务院早就颁布的长流规衔接，而且，在保护区设立时的要保护的三种珍稀鱼类（白鲟、达氏鲟、胭脂鱼），也被怀疑已经不复存在。当时，国家发改委的一位官员，曾公开悬赏50万元，奖励任何一个能扑捉到这三种鱼之一的人。然而，几年下来，确实没有人扑捉到。直到现在，人们偶尔能扑捉到的，也只是人工养殖放流成功的达氏鲟和胭脂鱼。而至今没有能被人工养殖成功的白鲟，竟一直也没有人发现过。

在要保护的目标群体是否还存在已经难以确定的情况下，为了解决早已确立的长江规划与其后建立的保护区的矛盾，2005年4月，国务院正式批准通过了该保护区的第一次调整。将保护区的整体缩小、下移，并更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。

在这次保护区的调整期间，虽然重庆的小南海水电站已经下马，但保护区的调整结果仍然保留着小南海项目建设的合法性。只不过是把小南海电站的坝址，划进了保护区的实验区内。请大家注意，按照保护区条例的规定，在实验区内不得建设污染性的工程项目，但不会影响没有污染排放的水坝的建设。例如，长流规中紧靠着泸州市区的石棚水电站对泸州的作用与小南海对重庆的作用极为相似，它也是泸州市政府一直积极支持的项目。所以，在历次由泸州市政府发起并参与的自然保护区的建立和调整过程中，石棚电站的坝址，一直也都是被划在保护区的试验区内。其原因也是，根据保护区的条例的规定，在试验区内是可以建设没有污染排放的建筑物的。

在保护区的第一次5年调整之后的2010年，这个保护区又再次进行了调整。客观的说，保护区的第二次调整与小南海的建设并没有法律上的因果关系。笔者认为，从法律上看，保护区的第二次调整主要有三个目的（或者说原因）。一个是为重庆的发展规划让路。虽然实验区内的小南海电站的建设并不会与保护区的法律规定发生冲突，但是，在2007年经国务院批准的重庆市的城乡发展规划中，很多建设项目是难免要有污染排放的生活设施。这个保护区的实验区如不进行调整，重庆市的城乡发展规划就不能执行。按理说，重庆应该在2007年上报发展规划时，就先调整保护区，但是由于当时距保护区的第一次调整结束，还不到5年，所以，暂时未能予以调整。

第二个目的可能是要为长流规中的朱杨溪水电站建设，提供法律保障。因为在保护区的第一次调整之后，朱杨溪的坝址，已经明显的被划进了保护区的缓冲区。如果不进行调整，长流规和保护区将出现矛盾冲突。当时我国的长流规正在重新修订之中，如要保持规划中的朱杨溪，至少要把其坝址位置，变更为保护区的实验区。这也确实是第二次保护区调整的一个主要内容。

第三个原因最重要，那就是保护区要保护的目标群体存在的真实性，是难以确定的。这次调整，虽然没有人站出来再次公开悬赏，但是，保护区内很多地方已经难以找到我们要保护的珍稀鱼类的现实，几乎是人们不得不承认的。笔者最近参加了一个由中国科学院学部举办的“长江水环境与生态安全”的论坛，在论坛上我国著名的水生物学家，当年负责保护区调整的专家组长曹文宣院士在《水环境生态保护》报告中，再次明确指出，我国长江珍稀、特有鱼类的最后栖息地是保护区内的赤水河。可见，把一个靠近重庆主城区的小南海炒作成长江珍稀、特有鱼类最后栖息地，即不符合客观现实，也不可能影响真正的水生物科学工作者的正确判断。

不仅如此，在保护区调整后的2013年，世界自然基金会和农业部长江渔业办公室也曾联合组织过一个长江水生物资源的考察，其结论不仅也完全否认了小南海等地是长江鱼类的最后栖息地的欺骗性炒作，而且某些专家甚至更悲观的认为，长江的生态系统已经崩溃。对比最近几年来，国内外众多极端环保组织经常串通起来，不断的在各种媒体上，编造小南海是长江鱼类的最后栖息地的传言，我们不难看到，关于小南海的舆论炒作和客观现实之间的巨大差距。尽管这些环保组织的反复炒作和编造出来的各种谣传，丝毫也无法动摇我国长江流域珍稀特有鱼类自然保护区第二次调整的合理性和合法性。

二、叫停小南海是一场行政违法的闹剧

3月30日，环保部在给三峡公司《关于金沙江乌东德水电站环境影响报告书的批复》中要求“你公司及其他单位，不得在向家坝水电站坝址至三喜爱水利枢纽库尾长江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保护区内，再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其他任何拦砂坝等涉水工程。”

这里我们必须郑重的指出，环保部的文件虚构了事实，因为，小南海电站并不在保护区内。接着环保部的文件，进一步解释说“过去10年，长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区因金沙江下游一期工程建设等因素进行了两次调整，自然保护区结构和功能已受到较大影响。未来该流域开发必须严格按照主体功能定位，严守生态保护红线”。

我们非常赞同严守生态保护的红线，但对于何为“生态保护红线”，却可以有各种各样的解读。笔者认为：我们目前的生态保护红线，至少可以分为三种。一种是道德上的生态红线、一种是法律上的生态红线，还有一种是舆论炒作出来的生态红线。

道德的生态红线，就是指我们全人类当前面临的巨大的生态难题，即过量的二氧化碳的排放。国际科学界已经明确指出，不控制过量的碳排放，整个人类社会将遭遇巨大的生态灾难。我们之所以把这个极为重要的指标，称为道德上的生态红线，不是因为它不够重要，而是因为我们国家至今还没有把碳减排当成法定义务。法律上的生态红线，就是我国法律法规所确定的自然保护区的边界。舆论炒作出的红线，则是我们一些极端环保组织编造出来炒作的、莫须有的一种所谓红线。

按照依法行政的要求，道德红线是应该遵守的，法律红线是必须遵守的，而炒作出的所谓红线则是毫无意义的。然而，非常令人遗憾的是，我们的环保部官员却公然选择了用虚构的事实和环保组织编造出来的生态“红线”，理直气壮的对抗和代替我国法律上和道德上的生态保护红线。

更令人感到费解的是，在这次具体的行政许可的审批中，环保官员还表现出了一系列出尔反尔的自我否定。要知道，正是2011年由环保部发布的1号公告，对长江上游珍稀特有鱼类自然保护区进行了公示。相应的说明小南海坝址被调整出保护区的图示，至今还保护在环保部门的网站上。在环保部进行了公示的基础上，2011年年底，国务院办公厅以“国办函（2011）156号文”明确同意调整长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区范围。根据国务院的文件，水利部在最新修订的长流规中，也保留了小南海、朱杨溪和石棚等水电站的规划，并在征求了环保部的同意之后，上报了国务院。国务院也于2013年1月正式批准并颁布了“长江流域综合规划”。因此，小南海水电站也经国家发改委，正式批准立项，并开展前期的建设工作。

经过上述一系列曾经有环保部直接参与的规划和立项过程，建设小南海水电站的法律依据非常充分。其中，最主要的是国务院最新颁布的《长江流域综合规划》。该规划的法律地位又是什么呢？中华人民共和国水法第18条规定“规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。”

笔者猜测，环保部的主要领导，很可能是由于刚刚上任，不大了解具体的情况，审查不严，才致使这种个别官员的公然造假的违法行为得逞。否则，他怎么可能在国务院正式征求其意见的时候，表态同意，而随后又发文挑动对抗国务院的舆论炒作呢？我们看到，在中国青年报的一篇炒作小南海的文章中，已经公开的把批判矛头，对准了国务院最新颁布的长江流域综合规划。

对此，更有法律工作者质疑，环保官员在行政许可的审批中，不仅虚构事实，违背法律，而且也存在着严重的程序违法。这本来是对乌东德水电站环评报告的行政许可审批，而环保官员却乘机对另一座毫不相干的小南海水电站进行了违法的宣判。

更令人产生疑问的是，这本来是一个极为普通的行政许可审批事项。但在审批的文件中却出现了与具体的行政审批对象毫无关系的虚假、错误的表述。而这些内部文件违法行政所编造出的谎言，不仅迅速的流传到社会上，而且还有不少媒体跟进炒作。因此，即使我们发现内部文件的错误后，也很难再进行公开的更正。

三、小南海水电站的作用无可替代

对小南海电站的否定意见，最有代表性的恐怕要数去年全国政协的一份《关于废止重庆长江小南海水电站建设的提案》。该提案认为：建设小南海水电站既不科学，也不经济。“该电站不仅将阻断长江上游珍稀特有鱼类迁徙繁衍最后的生态通道，对长江上游的水生生态系统将造成毁灭性影响，而且它也没有重要的能源战略意义，更没有突出的经济效益。环境代价极大，而发电效益有限，重庆长江小南海水电站建设得不偿失。”

然而，我们要指出的是提案中“该电站不仅将阻断长江上游珍稀特有鱼类迁徙繁衍最后的生态通道，对长江上游的水生生态系统将造成毁灭性影响”的说法，是不符合客观事实的。当前，不能否认的现实是，我们在小南海地区的多次普查和科考，并没有发现珍稀特有鱼类迁徙的迹象。再说，假设真的有珍稀特有鱼类需要迁徒到三峡水库中，那么直接迁徒到更近一些的小南海水库中，岂不更方便些？更何况非常了解长江现状的鱼类权威专家，也已经明确的告诉我们，我国长江珍稀特有鱼类的最后栖息地，是在长江支流的赤水河，而不是众多环保组织炒作的小南海。

关于提案中“而且它也没有重要的能源战略意义，更没有突出的经济效益”理由，更是难以成立。记得在小南海水电站被批准后，开工典礼当天，重庆市市长黄奇帆曾在发言中宣布：小南海水电站建成后，将发挥巨大综合效益。每年提供相当于重庆现有年用电量15%的电量，改变川江航道、减少重庆主城港区泥沙淤积，从根本上解决渝西地区工程性缺水问题。

在此黄市长对小南海的重要作用，已经进行了高度的概括。这里特别需要说明的是，小南海的“改变川江航道、减少重庆主城港区泥沙淤积”作用，是任何其它工程都无法替代的。目前的长江航道，在宜宾至重庆段只有1000吨级的通航能力，与长江下游上万吨的通航能力，形成巨大的反差。一旦遇到枯水期，很多船只都可能在该江段搁浅。这已经成为我国打造长江经济带的一个巨大障碍。为此，重庆小南海的建设，已经成为我国打造长江经济带的一个关键性工程。

此外，关于小南海“减少重庆主城港区泥沙淤积”的作用，更应该引起社会各界的高度重视。众所周知，当年我国著名的三峡反对派黄万里教授所担心的三峡蓄水后，泥沙将会淤死重庆港的危险情况，之所以一直没有出现，主要是因为我们采取了，蓄清排浑的运行方式。然而，蓄清排浑的运行方式，也并非总能够如愿以偿。当长江遭遇到百年一遇的特大洪水的时候，我们将必须要在汛期，也蓄水到175米。这时候泥沙的淤积，将主要集中在重庆港附近。这种遭遇百年一遇特大洪水的情况，虽然至今还尚未出现过，但是，未来早晚也会有这么一天。到那时候，一旦重庆港出现了严重的泥沙淤积，就必须要依靠小南海水库的清水下泄冲击作用，带走泥沙，进行有效的梯级调控。

总之，水电站是能够发电，但是我们建设水电站的目的，绝不仅仅是为了发电。在现实中，越是那些发电效益不高的水电站，其社会的综合效益或者说其社会的公益作用，可能会更为重要。小南海水电站对于长江航运无可替代的重要作用，已经足以让小南海的水库，具有即使不能发电，也必须要建设的重要地位。

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