嵌入型乡村扶贫模式：形成、理解与反思

大学国际关系与公共事务学院行政管理专业2014级博士研究生，主要从事基层治理研究；王三秀（1962-），男，河南项城人，华中科技大学社会学院教授、博士生导师，主要从事政府反贫困研究。 我国是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。改革开放以来，我国农村扶贫经历了“救济式扶贫——开发式扶贫——攻坚式扶贫——综合式扶贫——精准扶贫”五个发展阶段，极大缓解了我国农村的贫困问题。2014年，国务院将每年的10月17日设立为全国扶贫日，标志着中国的扶贫事业进入了一个新的历史阶段。2015年11月，中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出“到2020年，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”的总体目标，这也表明中国政府解决贫困问题的决心和信心。

贫困治理是中国农村治理的重要组成部分，如何选择有效的扶贫方式以提升我国扶贫效率，一直是我国农村扶贫理论与实践面临的重大课题，但总体来看，相关研究还十分薄弱，系统性深入调查和实证研究更是缺乏。2015年7月，笔者受委托对闽东南C村扶贫开发实践进行深入调研，在对第一手资料的整理过程中，获得了对嵌入型乡村扶贫模式新的理解和发现。本文拟以C村“干部驻村”实践为例，对嵌入型乡村扶贫模式的形成背景、经验成效、实践特点、发生机理等进行初步探讨，以助益于扶贫工作的高效运行与良性互动。

一、文獻回顾

制度经济学代表人物柯武刚和史漫飞认为，从规则的起源来看，制度可以分为内生性制度和嵌入性制度两类。内生性制度是指从人类经验中演化而来、体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法等，是依靠一种渐进式反馈和调整而演化、发展起来的制度；嵌入性制度是指“由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计、强加于社会并付诸实施的制度规范”[1]（P32-37），这些制度规范不仅在一些条例和法规中予以明确，同时还通过一些高于社会的权力机关来强制执行。在嵌入性理论的基础上，许多学者根据中国的实际情况对嵌入性的概念进行了扩展和延伸，提出嵌入式自治[2]、嵌入型监管[3]、嵌入式整合[4]、嵌入式治理[5]等理论框架，并将其用于分析国家与地方关系、国家与社会关系、政党整合、区域合作等问题。

乡村治理一直是中国学界关注与研究的热点，许多学者也将嵌入性概念运用到对乡村治理的观察与分析中。贺雪峰和仝志辉在乡村调研提出“村庄秩序的生成具有二元性，一是村庄内生，二是行政嵌入”[6]，其中，行政嵌入是指一种由上而下的外部力量的控制或者干预，其权威则来源于中央政府的授权。为了更好地理解国家权力在乡村社会的运作状况，国内学者对此进行了深度扩展，并取得了丰硕的成果。

首先，对于乡村治理外部“嵌入” 的必要性等问题，许多学者从历史回顾、现实需求和现代国家构建等角度进行了深入的分析。第一，从传统乡村治理的历史进程来看，虽然村庄的内生秩序比行政嵌入发生时间更早，但在国家机器和意识形态的影响下，行政嵌入力量逐渐获得优势，内生秩序的力量在这场博弈中败下阵来[7]。陈洪生认为，在乡村社会“国家权力不可动摇地占据着主角地位，而民间权威始终是一个配角”[8]。第二，随着农业经济的市场化和乡村社会的不断转型，中国的乡村共同体面临瓦解的危机，呈现出了“从治理性困境到伦理性困境的转换”[9]，为了消除这种不稳定态势， “乡村秩序仍然需要依靠强大的国家机器来维持”[10]。面对税费改革前的乡村治理危机，赵晓峰认为在“后税费时代保持一个强有力的维持基础性社会秩序的常规性力量，对于化解潜在的各种乡村治理性危机大有裨益”[11]。第三，近年来国内学者在探讨国家权力问题时，开始关注迈克尔·曼的权力二分理论。迈克尔·曼将国家权力按照运作方式的不同分为强制性权力和基础性权力两种：前者是指国家所享有的、不需要与市民社会团体进行日常制度化讨价还价就能实现的自主行动范围，后者指国家能渗透市民社会，并在其统治的疆域内有效贯彻政治决策的能力[12]（P1-32）。这样的研究理路与观点也被引入到了对乡村基层权力运作的研究之中。吴毅就将乡村社会权力细化为两个层面：一是强制权力，即相对于乡村社会和农民个体而言，公共权力拥有不可挑战的权威；二是基础权力，即指满足乡村社会公共供给和公共服务的那部分公共权力[13]，认为只有以强制性权力作支撑，基础性权力才可能强大而有力。董磊明则对基础性权力做了细分，将对乡村社会进行日常管理和服务的能力称为“常规性权力”，认为“国家必须保持着‘不变’的强有力的常规性治理能力，才能应对农村基层社会可能出现的‘万变’”[14]。

其次，对于乡村治理外部“嵌入” 的方式和途径等问题，许多学者也进行了深入解析。徐勇在对中国农村进行长期的观察和思考后指出，中国的乡土社会之所以能迅速整合，在相当程度上依靠强大的国家能力的渗透、介入和扩展。对此，徐勇分别从“政权下乡”[15]“政党下乡”[16]“政策下乡”[17]“法律下乡”[18]“宣传下乡”[19]和“服务下乡”[20]等一系列角度对国家控制性渗透过程和规制性渗透方式进行了分析。此外，为了提高农村公共产品的供给效率，“项目制”也被引入到乡村治理中，并引起学者们的广泛关注。陈家建认为，“项目制”作为一种“技术性管理手段”[21]，它在一定程度上超越了科层制，使上级政府能够通过特殊的渠道更加高效地、直接地与基层政府互动[22]。学者桂华认为，与税费改革之前相比，项目制“强化了中央政府意图，强化了‘自上而下决策机制’”[23]。

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