论我国政府环境保护的投资行为
[摘要]随着中国国民经济的快速增长，环境保护事业越来越受到社会广泛的重视，环保产业也得到迅速发展。环保产业在中国存在巨大的市场潜力有待挖掘。它是防治环境污染的技术保障和物质基础。同时又能兼顾环境推动经济的发展，环保产业在中国具有广阔的市场前景。政府作为环境保护投资的主体，其投资行为得当与否影响到政府的投资的成本、收益与实现效果等。文章运用一些例子对政府投资行为进行了成本效益的分析，以期找出使政府环境保护投资行为更为优化的方法。
[关键词]环境资源；环境保护；环保投资；政府
[作者简介]陈林华，广西民族大学管理学院2007级行政管理研究生。广西南宁530006
[中图分类号]F205
[文献标识码]A
[文章编号]1672－2728(2008)03－0018－04
一、我国环境问题现状与政府责任
(一)环境的经济特征分析
一般的社会资源能够通过市场机制的资源配置方式，在经济运行达到高效率的情况下，达到帕累托最优，而与环境保护相关的环境问题、环境资源、环境产品等具有不同于一般资源的经济学特征。作为社会福利的一种间接形式，对它们的深入分析有利于我们树立正确的环保意识和建立有效的环保市场体制，更好地为人们的生活谋福利。
环境资源所具有的不同于一般资源的经济学特性主要表现为：
1 公共性。环境资源由于不可分割性导致的产权难以界定或者界定成本很高，往往属于公共物品和具有一定的公共性。所以，对于环境资源来说，我们是可以共同而又不排斥地使用的。因此，使用者往往不顾环境资源的公共性和整个社会的意愿，无节制地开发和利用。最终可能导致环境资源越发稀缺。在环境资源上，每个人追求利益最大化的最终结果，是导致资源的稀缺。
2 垄断性。环境资源的自然垄断由于不存在竞争，很容易导致市场的缺失。如水、气体等资源的开发生产往往只需要一个厂商来进行。由于这些行业取得垄断地位，导致开发生产后的资源环境价格过高、服务质量低，并且常常以牺牲生态环境的代价来换取短期的私人利润。
3 外部性。环境产品包括了污染了的环境和保护了的环境，其具有很强的公共性和准公共性。由于环境产品的投入和产出的比例很不协调，它的生产和消费会使得生产或消费以外的社会成员遭受到损失，而自身却无法为此得到补偿，于是就会产生正的外部化效应和负的外部化效应。对于环境产品而言，私人成本往往不等于社会成本，这就形成外部成本和外部效益。
4 信息不对称性。环境信息是不对称的。这主要是由于环境信息的公共性和人的机会主义行为倾向导致。例如，污染的生产者常常对其生产过程、生产技术、排污状况、污染物的危害等方面的信息的掌握比受污染者和政府多得多，但受个人利益和机会主义行为倾向的驱使，往往会选择隐瞒这些信息，实施污染行为。
(二)我国的环境保护与政府的关系
目前，环保问题引起了全世界的高度重视，其中政府担当着环境保护的重要角色。由于政府的权威性、不可更替性和强制性等特点，使政府在指导、协调、服务、保障和提供基础设施方面。发挥着重要职能；在不可替代资源的管理方面，发挥着重要作用。
随着环境污染的日趋严重，国家对环保治理投入不断提高。“六五”期间，中国的环保投资是150亿元，占GDP的0.5％；“七五”期间的环保投资为550亿元，占GDP的0.67％；“八五”期间增长至800多亿元，占GDP的O.8％以上；“九五”期间的环保投资总额达到3600亿元，占GDP的0.93％。 2006年，环保机械行业实现总产值近700亿元、销售收入630亿元、销售利润约40亿元。全年产值增幅和销售收入增幅均保持在15％左右。其中水污染防治设备1.6万台(套)，增加78.2％；大气污染防治设备6.5万台(套)。增加25.3％；噪声与振动控制设备649台(套)，增加55.3％；环境监测专用仪器仪表4万台，增加73.2％；固体废物处理设备2.6万台(套)，同比下降0.3％。
随着国家加大对环保事业的支持以及对市场的有效监管，环保产业将会真正成为国民经济举足轻重的增长点。中国加入世贸组织和北京成功申办2008年奥运会对于中国环保产业发展意义重大。
随着中国国民经济的快速增长，环境保护事业越来越受到社会广泛的重视，环保产业也得到迅速发展。环保产业在中国存在巨大的市场潜力有待挖掘，它是防治环境污染的技术保障和物质基础，同时又能兼顾环境推动经济的发展，环保产业在中国具有广阔的市场前景。
二、政府环境保护投资行为分析
政府投资是指以政府为主体，以财政资金为来源的投资活动。投资作为一种不同于一般的消费支出，政府投资也一样，它的当期投入，往往会带来未来的产出。
(一)政府环境保护投资的动机
1 弥补市场机制条件下环境保护投资中存在的缺陷。在一定条件下，市场机制缺乏协调短期利益和长期发展的能力，往往着眼于眼前利益而忽视长远发展，需要政府投资来弥补。环境保护产业并不能通过市场自身的优化配置来达到投入产出的平衡，“市场失灵”呼吁政府的干预。
2 改善环境质量，拉动经济的发展，增加就业，增加GDP。从经济利益上说，投资的目的就是为了取得收益，通过政府环境保护投资活动必然会给一个地区、一个集体带来一定的经济利益，也会加快本地区和本部门的经济发展，但是，由于环境产品的特殊性，它带来的经济利益和发展并不是显而易见的。同时，也能通过创租活动为某些个人带来寻租收益，政府的投资行为往往伴随着一些外包的寻租行为，这为增加就业、带动GDP的发展都有着一些积极的作用。
3 政府的政绩支持。从政治利益上说，政府投资活动可以在现有的机制下通过政绩显示、区域攀比以及现行的考评机制实现个人的政治目的。而环境保护投资也可以达到这个目的。例如，新加坡就以其美好的城市环境而著名于世界，这也是政府在环境保护投资中的政绩的显现。我国每年在全国范围内评选“文明卫生城市”，往往在环保方面作出突出贡献的城市，其入选的机会也会大得多。
(二)我国政府环保投资成本效益分析的基本思路
1 公共投资成本收益的基本内涵。西方公共选择理论认为，公共投资是政府为供应公共产品而进行的投资。公共投资对促进社会福利、稳定经济以及促进经济发展具有重要的作用。公共投资成本效益分析是衡量公共投资计划的实用方法。公共投资分析与竞争性商业投资成本效益分析是不同的。竞争性商业项目主要关注项目本身对于投资者的回报；公共投资则不然，其投资研究主要关注的是公共投资项目完成后达到的综合社会经济目标，包括政治、经济、社会等方面的目标。例如，一次成功的福利型项目完成后，其形成的消费者剩余可由社区居民用于购买其他商品，这就为推
动经济起到了一定的作用；同时，由于该部分消费者剩余可由居民自由支配，必然又减少一些犯罪现象。对维护社会的稳定作出了贡献。再从社会经济来说，若该项福利设施聚集了社区居民，则其周边人气旺盛，铺面、土地、房产又必然升值，升值收入中的一部分又可用于消费，对社会经济发展又起到了促进作用。这就形成了社会的综合良性互动。这个社会的综合良性互动就是公共投资要达成的目标，这即是公共投资成本效益分析与竞争性商业投资成本效益分析的根本不同。
2 政府环境保护投资效益分析。我国环境保护投资成本应该包括财务性成本、社会性成本和经济性成本。财务性成本是指实际支付成本(建设成本和维护成本)，能在会计账面上反映出来：这又可以分为资本成本及营业成本，前者指投资建设计划外其所有支出的成本，后者指在固定期限内为了维持产出或服务提供所需支出的成本。社会性成本，即是该项目政府投资所产生的外部不经济性。例如在生态环境投资建设中，对三峡水电站的建设，其对电力发展有着积极的促进作用，引导灌溉也是一个庞大的中枢机构，促进了整体的环境建设，但是对于在建设过程中涉及的土地、附近的房屋建筑，全部都被淹没，在一定的范围内造成了洪涝，影响了一部分人民的生活。这就是典型的政府环境投资所产生的外部不经济性的表现。但是，从量的分析上看，政府环境投资的总体收入大于社会成本的外部不经济性，那么对那个项目的投资就是有价值的。
政府环境投资效益的推算比成本的推算更加不容易，因为环境投资的目的在于为公众服务，增进人民的福利，提高人民的生活水平，所以它的效益是无形的。政府的环境保护投资包括财务性效益、社会性效益和间接性效益。财务性效益如武汉市政府投资建设武汉市江岸区后湖乡，由于上游印染厂的废水和附近塔子湖村、跃进村的生活污水直接向湖中排放，水产养殖投饵等污染致使武汉市江岸区后湖乡湖水水质逐年恶化。其投资建设的直接财政收益体现在养殖业的发展，政府可以通过与养殖户签订合同实现财政的增收。治理前每年投放10万尾鱼苗，约有4万尾鱼死亡，造成水体腥臭、浑浊发黑。很多养殖户由于死鱼现象经常到相关部门投诉。治理后没有鱼类非正常死亡现象，在相同的养殖时间里，鱼类的重量也从原来的2.5斤提高到治理后的3.5斤。目前鱼类售价也比以前(污水鱼)提高了一倍，养殖户的总体收入提高2倍以上。充分体现了健康、生态的养鱼模式带来的经济效益。社会效益则体现在政府的投资项目建设成功后实现标本兼治、长期改善和维护湖体水质，恢复水体生态平衡，改善塔子湖周边居住环境。而间接效益则体现在随着湖水质量和生态环境的改善，临湖高档别墅区梦湖香郡的每平米售价从原来的4000多元升到了1万多元，给开发商带来了可观的经济效益。塔子湖的成功治理以及湖体周边人文景观建设使得别墅居民居住环境得到明显改善，生态效益非常显著。
3 评价体系分析。传统的公共支出中，为了确定某项支出是否获得最大收益，往往采用成本一收益分析方法，判定是否社会总收益大于社会总成本，其环境效益、经济效益、社会效益是否达到了一定的指标。在政府的环保投资中，也应该用成本一收益的分析方法来评价投资的效果。
下面以绿色建筑的建设来说明成本一收益分析在政府环境保护投资中的应用。
(1)绿色建筑的选择。绿色建筑源自建筑与环境之间物质与能量流动的紊乱与失衡，同时还受社会、经济的影响，是三者作用力的合力形成了对绿色建筑的选择。 社会、经济、环境既是绿色建筑发展的基础，同时也是绿色建筑发展的制约因素，包括认知障碍、制度障碍、生产能力、技术障碍、有限的资源供给、有限的生态承载力等。因此，绿色建筑的发展需要全面综合考虑。经济因素是绿色建筑发展的内在动力。经济学运用成本和收益来解释人类的经济行为，成本和收益是绿色建筑可行性的基础，绿色建筑需要考虑社会、经济、环境的成本与收益。例如绿色建筑中的节能问题，外墙保温层需要增加一定的厚度，会带来一定的经济成本(增加造价3％－7％)，但从总体上考虑，建筑节能还是收益大于成本的。
(2)分析影响其项目实施的因素。绿色建筑最终要在市场中解决，需要符合市场经济规律同时具有自己的特殊性，从绿色建筑对环境的空间影响来看，绿色建筑会受到外部效应的影响；从绿色建筑对环境的时间影响来看，绿色建筑受到时间效应的影响；从绿色建筑的技术成本来看，绿色建筑受到收益递减规律的影响。
外部效应在绿色建筑中普遍存在，这是因为绿色建筑所带来的优美环境，是需要经济成本付出的。优美的环境(收益)为人们所共享，而成本则需要消费者自己承担，这就是绿色建筑中的外部效应。例如，北京市回龙观经济适用房小区为了节能，采取分户采暖的方式，但是由于小区入住率较低，冬季采暖期由于邻居没有采暖，相邻房间的室温很低，大量的暖气通过楼板和分户墙白白消耗掉，一些用户一个冬季采暖费用高达8000元，这是由于外部效应造成了采暖成本过高。
(3)评估绿色项目的可行性并作出建议。由于存在外部效应、时间效应，使成本与收益不符，从自身利益出发的市场经济主体很可能不会选择绿色建筑，因此，为推动绿色建筑要么采用强制性的手段——政策法规，要么需要经济激励，而经济激励就是由社会来承担绿色建筑的一部分经济成本。例如，德国的太阳能供暖建设项目——位于汉堡伯拉姆费尔德的生态村，花费了600万马克，其中400万用于建造收集器、蓄水池和热管网，联邦政府承担了300万的费用，汉堡市政府承担了100万马克。为了鼓励使用太阳能，德国政府允许太阳能发电进入城市电网，按1马克1度电的价格收购。
(4)绿色建筑的获利情况。英国贝丁顿零能耗发展项目通过建筑材料的回收或再生、高效的建筑保温性能、太阳能、风能利用，提高能源系统效率等措施，达到建筑在建造阶段和使用阶段的零能耗。由于其对环境的友好，以及在住宅项目的创新，世界自然基金会提供资助，萨顿市政府以低地价为鼓励，加上人们对绿色建筑的认可，使得开发商和住户的收益都得到了增加，实现了市场经济主体的双赢。
收益递减律是指在其他条件不变时，投入增加并不能使产出成比例增加，而是递减。绿色建筑需要技术支持，会带来技术成本，这就有一个成本投入的问题，对绿色建筑投入多少，投入到哪里，必须要符合中国的国情，才能使效益最大化，适宜技术是收益递减律作用下绿色建筑的必然选择。
三、优化政府环保投资行为的建议
从理论和社会实践两个方面来看，环境保护投资是政府公共管理的重要领域，是提供“公共物品”和“公共服务”的一种方式。如何使政府在环保投资中的活动最有效率，其效用也能达到最大化，这对我国政府环保投资行为有着很重要的意义。
(一)市场与政府相结合，加大投资总量
目前中国在环境问题上进退两难：再不治理，未来无法保障；真要治理，则需大规模投入，眼前的经济又难以承受。
1 在环境保护投资中，政府应该发挥主导作用。合理划分各投资主体的环境事权，强化政府作为环境基础设施的投资主体作用。前文说到，政府在对环保项目投资中，对城市基础设施和公益设施中的投资比较多，而在别的方面投资较少，从投资项目上说，资金分布相当不均衡。政府应该理性投资，把“政绩工程”、“面子工程”摆一边，从实际情况出发，把资金投到最需要的地方。对于大型的环保投资项目，政府应起到总体规划建设的作用，适当地与相关企业合作，积极倡导群众参与到环保建设中来。
2 政府应利用其强制力，加强对环境的监管、执法力度规范环保投资环境。如果征收排污费高于污染治理的费用，或者超标罚款的成本大大高于违法的收益，就会迫使企业加强治污的环保投入。
3 环境保护需要政府的投入，但是不能排斥市场机制。通过建立环境服务收费制度，鼓励社会资金投入环保基础设施，遵循污染者付费原则，做到“谁污染，谁付费”、“谁投资谁收益”。现在大多的发达国家投资逐渐向私人投资过渡，我国也可尝试向这方面发展，实现投资主体的多元化，企业承担经营风险，居民享受服务交费。
(二)积极开展环境科学研究，大力发展环保产业
国家、地方和有关部门的各中长期科技发展规划和年度计划，应积极安排环境保护科学技术研究及开发工作。应重点研究节能降耗、清洁生产、污染防治、生物多样性和生态保护等重大环境科研课题，努力采用高新技术及实用技术，大力推广应用科技成果。根据成本一收益原则来分析科研技术成果，积极投入到环保生产中去，争取以最小投入收获最大的产出。充分发挥专家预测分析的作用，每一个项目的公共投资成本效益分析都集中相当数量的相关专业人士，进行调研和预测，特别是针对社会性成本、经济性成本以及社会性效益和间接效益等难以测定的数值的指标，通过专家的匿名预测，往往具有一定的科学性。
(三)加强宣传教育。提高全民的环保意识
政府要把环境保护法律知识作为日常工作的重要内容。没有公众的参与，即使环保投资资金充足，项目完善，也不可能达到社会效益最大化的效果。政府应该建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环保工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。鼓励报纸、广播、电视等新闻媒介，及时报道和表彰环境保护工作中的先进单位和个人，发挥新闻舆论的监督作用。此举也可以加强民主化进程，对重大的环保投资项目可交由民众进行讨论，建立听证制度，完善监督机制。
[责任缡辑：周志华]