中国基层民主发展40年

〔摘要〕 中国基层民主发展是中国式民主政治的重要体现。改革开放以来，中国基层民主经历了从农村到城市，从草根社会到基层政权，从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维发展。这一趋势曾得益于中央宏观改革的决策以及中国政治制度内含的民众政治参与空间，也与基层群众政治权利意识的觉醒紧密相关，被视为“是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。但是，中国推进民主政治，实现选举民主的社会基础条件有待逐步成熟，全社会对民主法治的共识有待形成，基层民主发展面临诸多困境。随着改革开放以来社会转型、利益分化、社会矛盾加剧等因素对执政党国家治理体制形成的挑战，决策层出于对国家政治安全和政权安全的严重关切，不断增强意识形态领域主导权和话语权，日益重视对中国特色社会主义“民主”“法治”的再定义和新诠释。党的十八大以来，反复强调执政党必须坚持和加强对“民主”“法治”的领导，党的十九大报告明确“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证”，一度以“公推直选”为主要模式的基层民主探索日益式微，以“党内民主带动人民民主”的导向，也在“全面从严治党”和加强“党内问责”等一系列新的制度安排中发生重大转向。在各种政治力量和不同利益集团的长期博弈中，中国执政党已明确拒绝了西方式“选举民主”，而致力于在传统政治文化中建构中国特色的由执政党领导的“协商民主”话语体系。

〔关键词〕 基层民主；协商民主；党内民主

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）06-0013-15

〔作者简介〕黄卫平，深圳大学城市治理研究院教授，广东深圳 518009。

一、中国语境中的“民主”及“基层民主”

中国基层民主的发展曾引起国内外广泛关注，也是中国特色民主政治的具体探索形式。从国家制度设置来看，基层民主主要包括三个方面：一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治，二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治，三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治。中国1982年《宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”2007年党的十七大報告将基层群众自治制度又上升到了“社会主义政治制度”层面。与正式文本制度相比，研究者对基层民主的理解较为宽泛。除了村委会和居委会自治之外，选民直接选举的县乡两级基层人大和乡镇基层政权的选举方式改革、公开推荐和选拔基层干部，甚至私有房产业主组建业主委员会维权等，都曾被纳入基层民主考察的范畴。〔1〕

因此，本文对中国“基层民主”做如下理解：所谓基层民主即“基层”的“民主”。在中国，“基层”包括社会与政权两个层面。基层社会主要指通过城市的社区居民委员会和农村的村民委员会所体现的基层群众自治领域，也就是“草根社会”；而基层政权则是指县及县以下的政权机关，包括县（含设区的市辖区和不设区的市）、乡两级的中共党委、人民代表大会和政府。

对“民主”这一政治学基本范畴的理解在政界和学界充满了争议。例如，曾“一时热议‘民主是个好东西’到‘人皆羞于说民主’”。〔2〕但是，中国改革开放最高决策层却一直将发展民主作为奋斗的重要目标，而从未放弃这面旗帜。邓小平指出：“党的十一届三中全会提出一系列新的政策。就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其他领域的改革。”〔3〕因此，党中央一直强调：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”〔4〕在党的十九大上，习近平还首次明确到21世纪中叶“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。〔5〕

然而，中国政界、学界对何谓“民主”的理解是十分复杂的，内涵往往大相径庭。邓小平更多地是从所要实现的政治效能去理解“民主”。他认为：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。”〔6〕这里所说的“调动积极性”，指的是广大民众建设社会主义现代化国家的积极性，其内在地包含了对中国基本政治制度的合法性认同，对建设现代化国家的积极参与，以及对领导改革开放的执政党的支持。至于如何调动民众积极性的民主实现形式，则要看特定时期的具体国情。这与更多地强调自由竞选的西方主流民主观有较大的差异。特别是，邓小平认为：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”〔7〕

长期以来，中国执政党总体上认为：民主就是“人民当家作主”。而人民如何“当家作主”，则有特定的诠释，这也是近来中国政界、学界高度重视的社会科学“概念”的“定义权”。党中央的权威表述有如下几种。

其一，肯定发展“民主”是中国的政治目标和核心价值。例如，明确“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定”〔8〕，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标”。〔9〕近年来，习近平也视“民主”为社会主义的核心价值观之一。〔10〕

其二，认为中国坚持发展的是一种“中国特色的社会主义民主”，清晰地与西方国家那套“民主”制度划清界限。邓小平早就指出：“垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”〔11〕

其三，明确这种“社会主义民主”制度就是“人民民主”，也就是中国共产党领导的“人民民主专政”的同义词或简化表述。“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”〔12〕“人民的民主同对敌人的专政分不开。”〔13〕而何谓“人民”、何谓“敌人”则是随着党在不同时期的政治需要所决定的。

推荐访问:中国 基层 民主 发展